Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 562/18 w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 562/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (zwany dalej: "Komendantem Powiatowym") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia skarżącemu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy od dnia 9 grudnia 2001 r. do 16 lipca 2012 r. w gospodarstwie rolnym rodziców w miejscowości [...].

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Powiatowy wskazał, że skarżący w dniu 14 lipca 2017 r. wniósł o podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, poprzez doliczenie do tej wysługi okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w miejscowości [...] od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. Do wniosku tego skarżący dołączył dokumentację, mającą w jego ocenie przemawiać za zasadnością ww. wniosku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Komendant Powiatowy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia skarżącemu dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w miejscowości [...] od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (zwany dalej: "Komendantem Wojewódzkim) utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 779/17 stwierdził jednak nieważność obu ww. postanowień z uwagi na prowadzenie przez organy obu instancji postępowań na podstawie niepodpisanego wniosku. W dniu 13 kwietnia 2018 r. skarżący uzupełnił ww. brak formalny poprzez podpisanie wniosku.

W wyniku zaś ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego, Komendant Powiatowy stwierdził, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w którym odmówiono mu ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 9 grudnia 2001 roku do dnia 16 lipca 2012 r. Rozkaz ten został utrzymany w mocy rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wydanym przez Komendanta Głównego Policji. Oba te rozkazy zostały jednak uchylone na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2033/13. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1676/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji od wyroku WSA w Warszawie. Rozpatrując ponownie ww. sprawę. Komendant Stołeczny Policji, uwzględniając wytyczne NSA zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie informacji dotyczących pracy we wnioskowanym okresie w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na skierowane do niego pytania. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Komendant Stołeczny Policji odmówił ustalenia skarżącemu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. Rozkaz ten jest ostateczny.

W związku z powyższym, w ocenie Komendanta Powiatowego, w sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna obligująca organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a §1 k.p.a., polegająca na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną, która to okoliczność stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę nieważności postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Podniósł w nim, że do wniosku z dnia 14 lipca 2017 r. dołączył zeznania świadków innych niż świadkowie przesłuchani w postępowaniu, które prowadził Komendant Stołeczny Policji, w związku z czym wniosek dotyczy innego stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazał, że sprawa prowadzona przed Komendantem Stołecznym Policji dotyczyła wzrostu uposażenia zasadniczego za tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, natomiast niniejsza dotyczy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na podmiotową oraz przedmiotową tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą prowadzoną przed Komendantem Stołecznym Policji, zachodzi uzasadniona przyczyna dla której niniejsze postępowanie nie może zostać wszczęte. Organ zwrócił uwagę, że zarówno wniosek z dnia 11 czerwca 2013 r., (na podstawie którego postępowanie wszczął Komendant Stołeczny Policji), jak i ten z dnia 14 lipca 2017 r., dotyczący zaliczenia okresu pracy w tym samym gospodarstwie rolnym, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i obejmują ten sam okres od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. Obie sprawy podlegają też rozpatrzeniu na podstawie tożsamych przepisów prawnych: ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. 2017, poz. 2067), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (j.t. Dz.U. 2015 r., poz. 1236, zwanego dalej: "rozporządzeniem MSWiA") oraz ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. 1992 r., Nr 54, poz. 310, zwanej dalej: "ustawą"). Z kolei wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego względu organ I instancji odmawiając wszczęcia wnioskowanego postępowania, słusznie skorzystał z regulacji art. 61 a § 1 k.p.a. co doprowadziło do uniknięcia negatywnych konsekwencji w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne niezależnie od prawidłowości decyzji.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że fakt przedstawienia nowych dowodów w sprawie nie może wpłynąć na jej odmienną ocenę aniżeli ta przedstawiona wyżej. Ponadto organ wskazał, że odmowa wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oraz odmowa zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, jest de facto tym samym rozstrzygnięciem. Zaliczenie okresu pracy do wysługi lat jest bowiem czynnością materialno-techniczną, która skutkuje wzrostem uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Ponadto organ zwrócił uwagę, że postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, w związku z czym nie są zasadne zarzuty dotyczące braku zapewnienia żalącemu czynnego udziału w postępowaniu i nie poinformowania o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, a więc nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tego też względu nie było możliwe, ani dokonanie oceny materialnoprawnych zarzutów skargi wywiedzionych przez skarżącego, ani też merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy, a jedynie sama ocena zasadności odmowy wszczęcia przez organy postępowania, tj. zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, na etapie dokonywania oceny zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek, organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), ale jedynie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania ww. przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r., I OSK 366/17, CBOSA).

Dalej Sąd wskazał, że o ile uzasadnione przyczyny uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w przepisach prawa, to przyjąć należy, że należą do nich wszystkie te okoliczności, które stanowią oczywistą przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. m. in wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728), obiektywną i dostrzegalną na pierwszy rzut oka. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie nie może być wszczęte, gdy stoi temu na przeszkodzie przepis lub przepisy prawa, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. m.in.: wyrok NSA z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, CBOSA). W szczególności do przyczyn tych należą takie okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (vide: art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji (vide: art. 156 § 1 k.p.a.). Do tzw. przesłanek nieważnościowych należy m.in.: wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (vide: art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zaistnienie zatem którejkolwiek z ww. przesłanek, uznać należy za uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Następnie Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia 14 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego o podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, poprzez doliczenie do tej wysługi okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w miejscowości [...], od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r., tj. od dnia ukończenia przez niego 16-lat, do dnia poprzedzającego przyjęcie go do służby w Policji. We wniosku tym, skarżący zwrócił się o zaliczenie mu ww. okresu pracy w gospodarstwie rolnym, do stażu pracy w Policji, w którym to przedmiocie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, powołując się na ostateczny rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., na mocy którego, odmówiono skarżącemu ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 9 grudnia 2001 r. do 16 lipca 2012 r. Zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak również w treści skargi, skarżący wskazał, że odmowa ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego i odmowa zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, w jego ocenie, nie są rozstrzygnięciami podjętymi w tej samej sprawie. Jak wynika zaś z akt sprawy, orzekające w sprawie organy uznały, że wniosek skarżącego z dnia 14 lipca 2017 r. dotyczył zaliczenia wskazanego w nim okresu pracy w gospodarstwie rolnym, do stażu pracy w Policji, a nie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego, z tytułu wysługi lat, za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Mając na uwadze brzmienie wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2017 r., takie zakwalifikowanie wniosku skarżącego, uznać należy za zasadne.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że kwestia zaliczenia (lub niezaliczenia) pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą, do wysługi lat funkcjonariusza, powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach ustaleń dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia, zależnego od wysługi lat, w związku z czym zaliczenie lub odmowa zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r., II SA/Wa 1331/13, CBOSA). Jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku: działanie organu administracji publicznej w formie decyzji, musi bowiem posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną i nie może być domniemywane, ani wynikać jedynie z wykładni przepisów prawa. Tymczasem przepisy ustawy o Policji, nie zawierają jakiejkolwiek podstawy dla orzekania w formie decyzji administracyjnej, o zaliczeniu pewnych okresów służby lub pracy przed podjęciem służby w Policji, do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepisów takich nie zawiera też żadna inna ustawa.

W tym względzie Sąd podał, że art. 101 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość tego uposażenia, jak również warunki jego podwyższania i sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat, precyzuje natomiast rozporządzenie MSWiA. Delegację ustawową tego aktu prawnego stanowią: art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. I tak: wedle art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat. Wedle art. 102 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zaś wedle § 104 ust. 6 tej ustawy Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zaliczeniu podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast wedle § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat trybie opisanym w § 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia.

Zauważyć należy, że delegacja ustawowa co do określenia w drodze ww. rozporządzenia MSWIA, m.in. szczególnych zasad ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz tryb postępowania w tych sprawach, nie zawiera kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych, o zaliczeniu pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariuszom Policji, w ramach odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. W związku z tym podstawą prawną takiej decyzji nie może być § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWIA (w tym przypadku w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy). Kwestie zaliczenia tych okresów do wysługi lat funkcjonariusza Policji, jest zatem rozpatrywana i rozstrzygana w ramach ustaleń wewnętrznych dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/06, CBOSA). Jest ona zatem jedynie elementem postępowania w przedmiocie ustalenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego procentowej wysokości (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2006 r., II SA/Wa 983/06, CBOSA) i nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, skoro w obowiązującym stanie prawnym brak było podstaw normatywnych, do merytorycznego załatwienia, w drodze decyzji administracyjnej, wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2017 r. o zaliczenie wskazanego w nim okresu pracy w gospodarstwie rolnym, do stażu pracy w Policji, to w niniejszej sprawie zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana zaś przez organy przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodziłaby natomiast, gdyby organy zakwalifikowały wniosek skarżącego jako dotyczący ustalenia wzrostu jego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Jak stanowi bowiem wyżej cytowany § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA, ustalenie prawa do wzrostu uposażenia z tego tytułu, następuje w drodze decyzji administracyjnej, która w przedmiotowej sprawie istotnie została już wydana (vide: ostateczny rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.).

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie, było zatem słuszne co do samego rozstrzygnięcia, natomiast błędna ocena zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie stanowiła uchybienia na tyle istotnego, aby miało ono wpływ na wynik sprawy, ze względu na fakt, że zaistniała w niej inna przesłanka nieważnościowa, tj. ta z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaistniałe uchybienie nie miało zatem wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżone nią postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia skarżącemu dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w miejscowości [...] od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. do wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego jest sprzeczne z prawem, gdyż zostało podjęte przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z powołaniem się na niewłaściwą podstawę prawną wydanego postanowienia oraz uznanie, że wniosek skarżącego dotyczy tej samej sprawy administracyjnej w sytuacji gdy brak jest tożsamości tych postępowań;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust.1 oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem gdyż zostało podjęte bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, że brzmienie wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2017 r. dotyczyło zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rodziców, gdy w rzeczywistości dotyczyło zwiększenia uposażenia zasadniczego;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i bezpodstawne oddalenie skargi mimo, iż w prowadzonym postępowaniu Komendant Powiatowy Policji w [...] nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i nie poinformował skarżącego o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy wniosek skarżącego z dnia 14 lipca 2017 r. o zwiększenie uposażenia zasadniczego należało potraktować jednocześnie jako wniosek o wznowienie postępowania;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i bezpodstawne oddalenie skargi mimo, iż zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku powinno być uchylone z uwagi na fakt, że w zażaleniu z dnia 14 maja 2018 r., skarżący wyraźnie wniósł o potraktowanie jego wniosku z dnia 14 lipca 2017 r. również jako wniosku o wznowienie postępowania;

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie i nie ustosunkowanie się do zarzutu naruszenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegającego na wydaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. zawiadomienia o uznaniu się za organ niewłaściwy w sprawie wznowienia postępowania zamiast uchylenia postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] w całości lub części, gdyż postanowienie to w zakresie odmowy wznowienia postępowania było uzasadniane również niewłaściwością tego organu i wskazywało, że właściwy jest Komendant Stołeczny Policji.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że powołanie przez organy administracji obydwu instancji wadliwej podstawy prawnej decyzji administracyjnej może pozostać i nie stanowi o nieważności postępowania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( poza nieważnością postępowania, o której mowa w art.183 § 2 P.p.s.a. ), co oznacza że weryfikuje zaskarżony wyrok wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku było postanowienie wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr. [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. ( utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku nr. [...] z dnia [...] czerwca 2018r. ) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia skarżącemu do wysługi lat od której zależy wysokość uposażenia policjanta pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 9 grudnia 2001r. do dnia 16 lipca 2012r. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Z art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).

W niniejszej sprawie przesłanką dla której organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego było ustalenie, że sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2016r. nr. [...]. Zdaniem organu okoliczność powyższa stanowi o zaistnieniu innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę D.W. ocenił, iż istotnie w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dodatkowo że wszczęcie postępowania w ustalonym stanie faktycznym skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o inną podstawę prawną, niż przyjęły to organy administracji publicznej. Jednak okoliczność ta zdaniem Sądu I instancji nie miała znaczenia w sprawie.

Powyższe wyjaśnienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stało się podstawą zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej, w jej pkt. 1.

Odnosząc się do przedstawionych tam zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je w całości za niezasadne z następujących względów.

Przepis art.1 § 1 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter ustrojowy określa zakres i kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, drugi o identycznym ustrojowym charakterze wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie są to więc przepisy, które bezpośrednio regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazuje na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Naruszenie tego przepisu może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała.

Sąd I instancji zasadnie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, przy czym rozważania Sądu poświęcone skutkom ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie nie mają dla jej rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, a zatem nie mają też żadnego wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że tak we wniosku z dnia 11 czerwca 2013r. jak i we wniosku z dnia 14 lipca 2017r. intencją skarżącego było zaliczenie mu do wysługi lat, od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta okresu pracy w gospodarstwie rolnym, przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia czy treść wniosku zaczyna się od słów " wnoszę o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym ( tak we wniosku z dnia 11 czerwca 2013r. ) ", czy od słów " wnoszę o podwyższenie uposażenia z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym " ( tak we wniosku z dnia 14 lipca 2017r. ).

Należy wyjaśnić, że sprawa podwyższenia uposażenia jest nieodłącznie związana ze sprawą dotycząca zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat od której zależy wysokość uposażenia. Sprawy te, o ile dotyczą tego samego okresu stanowią jedną sprawę administracyjną i nie funkcjonują oddzielnie. Niemożliwe jest bowiem podwyższenie uposażenia zasadniczego policjanta bez wcześniejszego zaliczenia mu do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym i to bez względu na to w jakiej formie następuje zaliczenie okresów pracy , a w jakiej podwyższenie uposażenia. Zaliczenie określonego czasu pracy do wysługi lat zawsze wpływa na wysokość uposażenia policjanta powodując jego podwyższenie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powyższą zależność doskonale rozumie sam skarżący, skoro w obydwu wnioskach chodziło mu o jedno tj. podwyższenie uposażenia zasadniczego w związku z zaliczeniem do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym. Nieracjonalne byłoby traktowanie wniosku o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat jako wniosku w innej sprawie niż w sprawie dotyczącej podwyższenia uposażenia z tego tytułu. Okoliczność iż Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym dnia [...] czerwca 2016r. ostatecznie rozstrzygnął taką samą sprawę stanowi uzasadnioną przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania i uzasadniała na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, która jest identyczna.

Sąd I instancji wprawdzie powołał się na art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a., to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zrobił to w celu wykazania zasadności postanowienia o odmowie, a przepisu tego nie stosował i nie mógł stosować, gdyż przedmiotem sprawy było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Zupełnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów ustawy o samorządzie województwa, ponieważ Sąd I instancji przepisów tych nie stosował.

Jeszcze raz Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że bez względu na brzmienie wniosków skarżącego sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą przez Komendanta Stołecznego Policji rozkazem z dnia [...] czerwca 2016r. Dlatego zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 Kp.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy okazały się niezasadne.

Natomiast zarzut opisany w pkt. 3 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku w sytuacji gdy postępowanie nie zostało wszczęte. Nie można bowiem mówić o naruszeniu procesowych praw strony w postępowaniu którego nie było.

Odnośnie do zarzutu przedstawionego w pkt. 4 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kwestia wnioskowanego przez skarżącego wznowienia postępowania została rozstrzygnięta postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018r. Skarżący nie złożył zażalenia na to postanowienie. Sprawa związana z odmową wznowienia postępowania pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy i z tego powodu zarzuty formułowane w pkt. 4 skargi kasacyjnej nie dotyczą niniejszej sprawy.

Argumentacja ta ma zastosowanie także do zarzutu opisanego w pkt. 5 skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie skierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego są chybione. Przede wszystkim wskazana przez autora skargi kasacyjnej forma naruszenia wymienionych przepisów nie istnieje – art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. Nadto w zarzucie mowa jest o powołaniu w decyzji administracyjnej wadliwej podstawy prawnej, podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie ( nie decyzja administracyjna ), którego jedyną podstawę prawną stanowił art. 61a § 1 K.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 K.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.