Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. na bezczynność Prezydenta Miasta S. G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. G. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. z 4 stycznia 2019 r. w zakresie pytania numer 1 i 3, w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta S. G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Prezydenta Miasta S. G. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga Stowarzyszenia A na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 4 stycznia 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., informacji w następującym zakresie:

1. wysokości (kwoty) sumarycznej nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Miasta w 2018 r. z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu);

2. wysokości (kwoty) sumarycznej nagród i premii wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta w 2018 r. w ujęciu rocznym;

3. wynagrodzenia brutto za miesiąc grudzień 2018 r. każdego pracownika Urzędu Miasta pełniącego funkcję publiczną z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia;

4. wskazania z jakimi pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Miasta zawarto dodatkowe umowy cywilnoprawne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu); czego dotyczyła zawarta umowa i na jaka kwotę opiewała w latach 2015 - 2018;

5. kwoty wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za kadencji samorządu 2014 - 2018 z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego.

Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wezwał skarżące Stowarzyszenie do wskazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanej informacji, wyjaśniając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r., Stowarzyszenie wskazało, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, gdyż jej udzielenie wymaga wyłącznie odszukania dokumentów.

Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta powiadomił Stowarzyszenie, że udostępni mu wnioskowaną informację do dnia 12 lutego 2019 r., gdyż jej pozyskanie wymaga przeprowadzenia obszernej kwerendy w celu wyselekcjonowania wielu dokumentów oraz przygotowania zbiorczej odpowiedzi na wniosek.

Następnie, w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia w zakresie punktu 1 i 3 wniosku, podając żądane informacje odnoszące się do: Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta Miasta, Skarbników, Zastępcy Skarbnika, Sekretarza Miasta, Naczelników Wydziałów, Zastępców Naczelników Wydziałów, Podinspektora w Wydziale Podatków i Ewidencji Dochodów, Głównego Specjalisty w Wydziale Inicjatyw Gospodarczych, Komendanta Straży Miejskiej, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego i jego zastępców. Prezydent udzielił również odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia w zakresie punktu 2, wskazując wysokość łącznej kwoty nagród i premii wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta w 2018 r. a także w zakresie punktu 5, wskazując kwoty wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za kadencję samorządu 2014 – 2018 z podaniem imion, nazwisk i stanowisk służbowych. Jednocześnie, Prezydent wskazał, że odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 4 wniosku udzieli w terminie do dnia 4 marca 2019 r., gdyż jej pozyskanie wymaga przeprowadzenia obszernej kwerendy w celu wyselekcjonowania wielu dokumentów oraz przygotowania zbiorczej odpowiedzi na wniosek.

W piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. Stowarzyszenie zarzuciło Prezydentowi, że w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. nie udzielił on pełnej odpowiedzi w zakresie punktu 1, 2 i 3 wniosku, ponieważ nie ujął wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie, w tym Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej – R. P. – i jego zastępcy, doradców Prezydenta Miasta, podinspektorów, inspektorów, kierowników referatów, głównych specjalistów wszystkich wydziałów.

W odpowiedzi pismem z dnia 15 lutego 2019 r. Prezydent wyjaśnił , że pytania zawarte w punkcie 1, 2 i 3 wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. nie dotyczą Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej R. P., gdyż zatrudniona jest ona w Urzędzie Miasta od 2 stycznia 2019 r. a w Wydziale Informacji Społecznej nie ma osoby, która zajmowałaby stanowisko zastępcy naczelnika.

Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Prezydent Miasta udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi w zakresie punktu 4 wniosku, wskazując z jakim pracownikami Urzędu Miasta zawarł dodatkowe umowy cywilnoprawne, czego dotyczyły te umowy i na jaką kwotę opiewały.

W dniu 3 czerwca 2019 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, a także art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie.

Uzasadniając postawione zarzuty Stowarzyszenie wskazało, że w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. organ udzielił odpowiedzi w zakresie punktu 1, 2 i 3 jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednakże, udzielona odpowiedź nie odnosiła się do wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta, w tym do Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej i jego zastępcy, doradców Prezydenta, podinspektorów, inspektorów, kierowników, referentów, głównych specjalistów wszystkich wydziałów. Ponadto, pomimo wystosowanego wezwania do uzupełnienia udzielonej odpowiedzi Prezydent nadal jej nie udzielił.

Z uwagi na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. przez udostępnienie wskazanych w jego treści informacji; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielił wnioskowanej informacji w pełnym zakresie w pismach z dnia 12 lutego 2019 r. i 4 marca 2019 r. Ponadto, w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że żądana przez niego informacja nie obejmowała informacji dotyczącej wynagrodzenia i nagród przyznanych R. P. - Naczelnikowi Wydziału Informacji Społecznej oraz jej zastępcy. Zauważył przy tym, że skarżący żądał również udzielenia informacji dotyczących doradców i asystentów Prezydenta mimo, że nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych z 2017 r. spowodowała likwidacje tych stanowisk.

Prezydent wyjaśnił jednocześnie, że w art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał katalog osób składających oświadczenie majątkowe, w ramach jawności i transparentności wydatków środków publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, oświadczenie majątkowe składają: radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminna osoba prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. W ocenie Prezydenta, jeżeli ustawodawca uznałby pozostałych pracowników urzędu gminy (poza pracownikami wydającymi decyzje w imieniu wójta) za osoby pełniące funkcje publiczne, rozszerzyłby katalog osób obowiązanych do złożenia oświadczenia majątkowego, podlegającego upublicznieniu w BIP.

Prezydent zauważył także, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie osób, które nie pełnią funkcji publicznych naruszyłoby przepisy RODO i naraziłoby pracodawcę na odpowiedzialność odszkodowawczą, administracyjną i karną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

W niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie A zwalcza bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315).

Przy czym, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Jednocześnie, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądane przez Stowarzyszenie informacje w postaci: wysokości wynagrodzeń, nagród i premii wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta pełniącym funkcje publiczne, sumarycznej kwoty nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miasta, listy pracowników Urzędu Miasta, z którymi Prezydent zawarł umowy cywilnoprawne, czego umowy te dotyczyły i na jakie kwoty opiewały oraz kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wypłaconej poszczególnym pracownikom Urzędu – stanowią informację publiczną.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono już, że sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym, jako stanowiąca informację dotyczącą wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu w trybie udostepnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 3207/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalono przy tym również, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., I OSK 358/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynagrodzenie jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, przesądzono także, że informacja o wypłaconym pracownikom ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop i okresie za jaki został on naliczony stanowi informację publiczną, gdyż ekwiwalent ten jest funkcjonalnie powiązany z zasadniczym wynagrodzeniem podmiotu pełniącego funkcję publiczną i wynika z okoliczności niewykorzystania urlopu wypoczynkowego, a więc dotyczy sfery funkcjonowania organu władzy publicznej, o której informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Ponadto, wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wiąże się także z obszarem dysponowania środkami publicznymi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2018 r., II SAB/Bd 70/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również dane osobowe pracowników urzędu, z którymi prezydent miasta podpisał umowy cywilnoprawne i kwoty wynagrodzeń uzyskane przez pracowników z tego tytułu, stanowią informacje publiczną i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to jest uzasadnione funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej. Poprzez kontrolę z jakimi osobami podpisywane są umowy, zainteresowani mogą sprawdzić, czy umowa została zawarta z osobą poosiadają właściwe kompetencje, a więc czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2635/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 4 stycznia 2019 r. powinien zostać rozpoznany przez Prezydenta Miasta albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta udostępnił Stowarzyszeniu żądaną przez niego we wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. informację w zakresie punktu 2, 4 i 5. Prezydent w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. wskazał bowiem, że sumaryczna wysokość nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miasta w 2018 r. (w ujęciu rocznym) wynosiła 699 448,50 zł. W piśmie tym Prezydent podał również kwoty wypłaconego pracownikom Urzędu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za kadencję samorządu 2014 – 2018 z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Ponadto, przy piśmie z dnia 4 marca 2019 r. Prezydent wskazał, z jakimi pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Miasta zawarł w latach 2015 – 2018 dodatkowe umowy cywilnoprawne, o dzieło, podając imiona, nazwiska, stanowiska służbowe tych osób oraz przedmiot tych umów i kwoty, na jakie opiewały.

Jednakże, w ocenie Sądu, Prezydent Miasta nie udzielił skarżącemu Stowarzyszeniu pełnej informacji w zakresie punktu 1 i 3 wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r.

Pytania zawarte w punkcie 1 i 3 wniosku dotyczyły bowiem wszystkich pracowników Urzędu Miasta, pełniących funkcje publiczne, a jak wynika z całokształtu przeanalizowanych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy istniejącą uzasadnione wątpliwości co do kompletności ujawnionych informacji.

Wyjaśniając termin "osoby pełniącej funkcję publiczną" sięgnąć należy do definicji sformułowanej w art. 115 § 19 k.k., zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z kolei, zgodnie z art. 115 § 13 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie u.d.i.p. jest szersze i obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. Prezydent Miasta odpowiadając na żądanie objętej punktem 1 i 3 wniosku Stowarzyszenia podał informacje dotyczące: Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta Miasta, Skarbników, Zastępcy Skarbnika, Sekretarza Miasta, Naczelników Wydziałów, Zastępców Naczelników Wydziałów, Podinspektora w Wydziale Podatków i Ewidencji Dochodów, Głównego Specjalisty w Wydziale Inicjatyw Gospodarczych, Komendanta Straży Miejskiej, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego i jego zastępców.

Kompletność udzielonej odpowiedzi budzi wątpliwości Sądu. Z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie (z uwagi na określony we wniosku zakres żądania dotyczący 2018 r.) zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...], w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2018 r., wynika bowiem, że w Urzędzie są następujące stanowiska kierownicze: Prezydent; Zastępca Prezydenta do spraw Techniczno – Inwestycyjnych; Zastępca Prezydenta do spraw Społecznych; Sekretarz, pełniący jednocześnie funkcję Naczelnika Wydziału Organizacyjnego; Skarbnik; Pełnomocnik Prezydenta do spraw Ochrony Informacji Niejawnych/Administrator Bezpieczeństwa Informacji; Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego; Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego; Kierownik Referatu Kontroli i Zamówień Publicznych; Komendant Straży Miejskiej; Zastępca Komendanta Straży Miejskiej; Koordynator Zespołu Prawnego; Audytor Wewnętrzny; Naczelnik Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego; Zastępca Naczelnika Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego; Naczelnik Wydziału Planowania i Urbanistyki; Zastępca Naczelnika Wydziału Planowania i Urbanistyki; Naczelnik Wydziału Gospodarki Gruntami, Geodezji i Rolnictwa; Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami, Geodezji i Rolnictwa; Naczelnik Wydziału Inicjatyw Gospodarczych; Zastępca Naczelnika Wydziału Inicjatyw Gospodarczych; Kierownik Referatu Lokalowego; Kierownik Referatu Gospodarki Odpadami Komunalnymi i Ochrony Środowiska; Zastępca Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami Komunalnymi i Ochrony Środowiska; Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych; Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych; Naczelnik Wydziału Informacji Społecznej; Zastępca Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej; Zastępca Naczelnika Wydziału Organizacyjnego; Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich; Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich; Naczelnik Wydziału Finansowego, pełniący jednocześnie funkcję Zastępcy Skarbnika; Zastępca Naczelnika Wydziału Finansowego; Naczelnik Wydziału Podatków i Ewidencji Dochodów; Zastępca Naczelnika Wydziału Podatków i Ewidencji Dochodów. Kierownik Referatu Windykacji.

Konfrontacja danych udostępnionych przez organ w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. z treścią obowiązującego zarządzenia Prezydenta Miasta określającego stanowiska kierownicze w Urzędzie wynika, że organ nie podał informacji dotyczących wynagrodzeń, nagród i premii uzyskanych w 2018 r. przez wszystkich pracowników zajmujących stanowiska kierownicze. Pominął bowiem: Pełnomocnika Prezydenta do spraw Ochrony Informacji niejawnych/ Administratora Bezpieczeństwa Informacji, Kierownika Referatu Kontroli i Zamówień Publicznych, Koordynatora Zespołu Prawnego, Audytora Wewnętrznego, Kierownika Referatu Lokalowego, Zastępcy Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych, Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej, Zastępcy Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej; Zastępcy Naczelnika Wydziału Organizacyjnego, Zastępca Naczelnika Wydziału Finansowego a także Kierownika Referatu Windykacji.

Prezydent nie wyjaśnił przy tym powodów, dla których osoby zajmujące kierownicze stanowiska w Urzędzie nie zostały zakwalifikowane do grona osób pełniących funkcje publiczne i w konsekwencji nie udostępniono danych o ich wynagrodzeniach, nagrodach i premiach w wskazanym we wniosku okresie.

Powyższe świadczy o tym, że Prezydent Miasta nie rozpoznał wniosku skarżącego Stowarzyszenia w zakresie w punktu 1 i 3 wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. w sposób pełny, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności.

Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania. Przy czym, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane w łączności z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2019 r. w zakresie pytania zawartego w punkcie 1 i 3 w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – wszystkie dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia organowi grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Jednakże, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z uwagi na udzielenie przez Prezydenta Miasta odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2019 r. w zakresie punkt 2, 4 i 5, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.