Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 544/14 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 544/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

T. K. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, datowaną na dzień [...] października "2014" [winno być "2013"; k. 2 akt sądowych] r., doprecyzowaną pismem z [...] lipca 2014 r. - na bezczynność Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2013 r., ponowionego pismem z [...] października 2013 r. (k. 10, 9, 39 akt sądowych).

Wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie treści wniosku, jaki Stowarzyszenie złożyło w Sądzie Rejonowym, prowadzącym KRS; załączników do tegoż wniosku, dotyczącego wykreślenia z rejestru Oddziału Stowarzyszenia [...].

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] podniosło, że ustawodawca w przepisach o Krajowym Rejestrze Sądowym przewidział sposób i zakres dostępu do informacji, a zatem w zakresie w jakim ustawodawca uznał, że dokumenty dotyczące Stowarzyszenia winny być dostępne dla osób trzecich, są one udostępniane na podstawie przepisów o KRS. Dostęp do Rejestru Stowarzyszeń jest nieograniczony, a dostęp do akt "rejestrowanych" [winno być "rejestrowych" został ograniczony do osób posiadających w tym zakresie interes prawny. Stowarzyszenie wskazało, że wnioskodawca mógł wystąpić do Sądu Rejestrowego z wnioskiem o udostępnienie mu akt rejestrowych i wniosek taki Sąd oceniałby pod kątem zaistnienia interesu prawnego. Dokumenty składane do Sądu Rejestrowego nie powinny być przedmiotem udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem prowadziłoby to do obejścia przepisów o Krajowym Rejestrze Sądowym i ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Nie są to dokumenty urzędowe w rozumieniu przepisów kpa, a członkowie zarządu Stowarzyszenia nie są funkcjonariuszami publicznymi ani organem w rozumieniu art. 4 udip. Stowarzyszenie prezentowało stanowisko, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej udip). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 udip). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 udip). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż przez złożenie wniosku do odpowiedniego organu o udostępnienie informacji.

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie strony pozostają w sporze co do tego, czy Stowarzyszenie [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane, złożone w Sądzie Rejestrowym dokumenty dotyczące wykreślenia Oddziału Stowarzyszenia, mają charakter informacji publicznej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że Stowarzyszenie [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosowanie do art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie [...] takie zadania publiczne wykonuje, co wynika zarówno z informacji podawanych przez samo Stowarzyszenie na jej ogólnodostępnej stronie internetowej, jak i też z zapisów w statucie Stowarzyszenia. Na stronie internetowej Stowarzyszenia [...] znajduje się m.in. stwierdzenie że: [...] jest organizacją pozarządową powołaną w lutym 1990 roku z inicjatywy marszałka Senatu RP prof. A. S. (...). Wśród założycieli i członków [...] było wielu senatorów i posłów, działaczy niepodległościowych, hierarchów kościelnych i wybitnych naukowców, rozumiejących potrzebę współpracy z Rodakami rozsianymi po świecie. Obecnie w Stowarzyszeniu działa ponad 4 tysięcy członków skupionych w 23 oddziałach terenowych (...). Stowarzyszenie działa pod patronatem Senatu Rzeczypospolitej Polskiej i współpracuje z Ministrem Spraw Zagranicznych. Stowarzyszenie, traktując swoją pracę jako służbę, stale rozwija zakres zaangażowania w celu umacniania więzi Polonii i Polaków zamieszkałych za granicą z Ojczyzną. Stowarzyszenie realizuje zadania państwowe zlecane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwo Sportu". Dodatkowo z § 4 Statutu Stowarzyszenia wynika, że celami jego działania są: 1) inspirowanie, wspomaganie i prowadzenie wszechstronnej współpracy Polonii oraz Polaków z zagranicy z Ojczyzną w dziedzinach: oświaty, nauki, kultury, religii, gospodarki, turystyki i sportu; 2) propagowanie, wspieranie i prowadzenie nauczania języka polskiego oraz podtrzymywania jego znajomości wśród Polonii i Polaków mieszkających za granicą;

3) upowszechnianie w środowiskach polonijnych wiedzy o kulturze polskiej i współczesnych zjawiskach w życiu społecznym, gospodarczym i politycznym kraju;

4) pogłębianie w Polsce wiedzy o Polonii i emigracji; 5) działanie na rzecz polskiego dziedzictwa kulturowego poza granicami kraju; 6) pomoc w zapewnieniu opieki duszpasterskiej w języku polskim; 7) wspieranie dążeń emigracji i środowisk polonijnych do umacniania swych pozycji społeczno-ekonomicznych w krajach osiedlenia; 8) obrona praw polskiej mniejszości narodowej, 9) działanie na rzecz rozwoju regionalnego.

Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, że Stowarzyszenie może być podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, co oznacza, że może być podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 30.1.2014 r., I OSK 1981/13.

W zakresie wskazanym przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się udostępnienia dokumentów, tj. wniosku wraz z załącznikami dotyczącymi wykreślenia jednego z Oddziałów Stowarzyszenia, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w pełni zastosowania, bowiem przepisy lex specialis - ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm., dalej uKRS) i ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm. dalej ps bądź Prawo o stowarzyszeniach) - ustalają zasady, na podstawie których działa Stowarzyszenie w obrocie prawnym. Przepisy te regulują, jakie dokumenty, przez kogo wytworzone, winy być złożone w Sądzie Rejestrowym, celem dokonania wykreślenia z rejestru Stowarzyszenia jednego z jego oddziałów.

Skoro przepisy lex specialis regulują powyższe kwestie, nie można było uznać, że racjonalny ustawodawca stworzył dodatkowy, alternatywny sposób dostępu do akt rejestrowych Stowarzyszenia, przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji w pełni zgodził z poglądem Stowarzyszenia, że uwzględnienie wniosku skarżącego prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i Prawa o stowarzyszeniach. Skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 (w przepisie antykolizyjnym) stanowi wprost, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będącymi informacjami publicznymi i nie ulega wątpliwości, że te "inne przepisy" to ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym, dlatego właśnie przepisy tej ustawy, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają w przedmiotowej sprawie zastosowanie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 w zw. z art. 8 uKRS, Krajowy Rejestr Sądowy Stowarzyszeń jest jawny. Każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze, za pośrednictwem Centralnej Informacji (art. 8 ust. 2 uKRS). Każdy ma prawo otrzymać również drogą elektroniczną poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (art. 8 ust. 3 uKRS). Każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych, podmiotów wpisanych do rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 10 ust. 1 uKRS).

Skoro przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym regulują kwestie związane z dostępem do akt rejestrowych, w tym formy i treści wniosków oraz wymaganych załączników, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania. Dodatkowy instrument prawny (regulacja prawna), jakim jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie może służyć do obejścia przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i Prawa o stowarzyszeniach.

Skargę kasacyjną od wyroku II SAB/Wa 544/14 wywiódł T. K., będący radcą prawnym, zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, 2, 3 pkt 3 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez uznanie [że] strony przeciwnej nie obowiązuje ta ustawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku; przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; obciążenie strony przeciwnej kosztami tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 4 udip jest skonstruowany niestarannie. Przepis art. 4 udip składa się z trzech ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej, z których pierwszy podzielony jest na pięć punktów. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zakwestionował tego, że Stowarzyszenie [...] podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej i że ustawa ta obowiązuje Stowarzyszenie. Przeciwnie - Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że Stowarzyszenie [...] może być podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej i trafnie wskazał jako podstawę do takiego stanowiska art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, bowiem Stowarzyszenie jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, na co wskazuje Statut Stowarzyszenia i informacje podawane na ogólnodostępnej stronie internetowej Stowarzyszenia (s. 4-5 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 544/14). Pogląd taki wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 30.1.2014 r. I OSK 1981/13, Lex 1439382; 12.9.2003 r., II SAB 91/03, Wspólnota 2003/20/54 i II SAB 91/03, Rzeczpospolita 2003/214/C1; 8.7.2015 r., I OSK 1514/14; 7.10.2015 r., I OSK 1928/14, aprobowane przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 96-98, uw. 4).

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, 2, 3 pkt 3 udip okazał się nieusprawiedliwiony. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich jest analizowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W jej uzasadnieniu podkreślano, że ustawa ta "ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP (...). W ustawie tej dopisuje się podstawową normę, zasadę domniemania jawności, przywracając dla potrzeb wykładni właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem w obszarze informacji publicznej."

Założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 udip, według którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

W konsekwencji inne zasady czy też tryb udostępniania informacji publicznych wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, przepis art. 1 ust. 2 udip oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym wypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań- Wrocław 2007, s. 64-65). Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający, z wyjątkami bowiem wiąże się powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 253 i nast.). Innymi słowy, w razie wątpliwości wykładnia winna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 udip, uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie. Taka też linia dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego NSA zwracał uwagę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie, np. na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt sprawy bądź na podstawie Kodeksu postępowania karnego, który wyłącza w tym zakresie ustawę o dostępie do informacji publicznej, także w odniesieniu do akt podręcznych (wyrok NSA z 15.7. 2011 r. I OSK 647/11). Wskazywano również, że takim odmiennym trybem może być publiczne lub powszechne udostępnianie informacji w inny sposób, np. przekazanie ich do Krajowego Rejestru Sądowego (wyrok NSA z 9.8.2011 r. I OSK 877/11; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 9.12.2013 r., I OPS 8/13, ONSAiWSA 2014/ 3/38, s. 76-77).

Do ustaw, które przewidują odrębny od istniejącego w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dostępu do informacji, należy zaliczyć m. in. ustawę z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – op. cit., s. 43-44, 55-56, uw. 8).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skoro ustawodawca zagwarantował jawność Krajowego Rejestru Sądowego – w tym rejestru stowarzyszeń (art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 uKRS); zagwarantował każdemu prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji (art. 8 ust. 2 uKRS) a także każdemu prawo otrzymania, również drogą elektroniczną, poświadczonych odpisów, wyciągów, zaświadczeń i informacji z Rejestru (art. 8 ust. 3 uKRS), a nadto każdemu prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do rejestru, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 10 ust. 1 uKRS), to niezasadnie skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 ust. 1, 2, 3 pkt 3 udip. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie przemawiał za odmienną wykładnią wskazanych jako wzorce kontroli przepisów.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).