IV SA/Wr 450/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-09	
Data wpływu	2023-07-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Daria Gawlak-Nowakowska
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Okręgowego Sądu Lekarskiego Dolnośląskiej Izby Lekarskiej z dnia 23 maja 2023 r. nr 2/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 marca 2023 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Sądu Lekarskiego Dolnośląskiej Izby Lekarskiej z dnia 20 kwietnia 2023 r.; II. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Dolnośląskiej Izby Lekarskiej na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
J. P. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 21 marca 2023 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia 24 i 28 marca 2023 r., zwrócił się do Okręgowego Sądu Lekarskiego Dolnośląskiej Izby Lekarskiej we Wrocławiu (dalej jako organ lub podmiot zobowiązany) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w formie elektronicznej:

1) kopii orzeczeń (bez ich uzasadnień) wydanych w 2022 r. w sprawach, które w sprawozdaniach organu za okresy poprzedzające (w tym za 2022 r.) były zakwalifikowane jako będące w przedmiocie dotyczącym naruszenia zasad etyki lekarskiej;

2) kopii orzeczeń organu (bez ich uzasadnień) wydanych w 2022 r., które były związane "stricte" z naruszeniem zasad etyki (nie tylko orzeczeń dotyczących postępowań dyscyplinarnych za publiczne wypowiedzi lekarzy) - jeśli nie wyodrębniono spraw wymienionych w punkcie 1) lub z innego powodu informacja o takich sprawach nie jest w posiadaniu organu;

3) sygnatur wszystkich orzeczeń organu wydanych w 2022 r. ze wskazaniem sygnatur, które były związane "stricte" z naruszeniem zasad etyki oraz oddzielnie spraw, które były związane z postępowaniami dyscyplinarnymi za publiczne wypowiedzi lekarzy.

W dniu 28 marca 2023 r. organ poinformował skarżącego, że w 2022 r. zapadły dwa orzeczenia dotyczące publicznych wypowiedzi lekarzy. Niemniej jednak wobec przekazania akt sprawy sądowi dyscyplinarnemu drugiej instancji, organ nie ma możliwości wydania ich skarżącemu.

Następnie w dniu 31 marca 2023 r. organ zawiadomił stronę, że żądane przez nią dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.). Z tych powodów organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – pod rygorem wydania decyzji odmownej.

W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że jest delegatem na zjazd, pracuje w jednym z największych szpitali, kształci stażystów i rezydentów oraz ma wpływ na kształtowanie opinii lekarzy w zakresie zmian w przepisach etycznych. Inicjuje również w tym zakresie rozmowy z władzami Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego. Udostępniona informacja potencjalnie będzie zatem wykorzystana w celu przekazania środowisku lekarskiemu wiedzy na temat linii orzeczniczej sądów lekarskich w sprawach etyki oraz wypracowania ewentualnych zmian w Kodeksie Etyki Lekarskiej.

Organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. (bez numeru) odmówił udostępnienia skarżącemu zawnioskowanych informacji.

Organ stwierdził, że żądane przez niego dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej, albowiem ich przygotowanie wymaga dokonania wyodrębnienia spośród wszystkich orzeczeń sądu w 2022 r. tych rozstrzygnięć, które dotyczą zagadnień interesujących skarżącego. Następnie należy przeanalizować ich treść na potrzeby oceny możliwości jej udostępnienia, by w końcu sporządzić kopie orzeczeń i poddać je anonimizacji. Wymaga to jednak uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w ich udostępnieniu, czego skarżący nie uczynił. Przedstawiona przez niego argumentacja dowodzi bowiem, że zamierza on realizować jedynie indywidualne cele w ramach prowadzonej działalności zawodowej i dydaktycznej. W związku zaś z tym zasadnym było odmówienie udostępnienia stronie informacji publicznej w zawnioskowanym zakresie.

Skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując przetworzony charakter wnioskowanych informacji oraz podważenie wykazania przez niego spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Organ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 23 maja 2023 r., nr 2/2023, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że żądane przez stronę informacje nie są dostępne od razu i należy je dopiero wytworzyć w ramach dodatkowych czynności organizacyjnych, znacznie wykraczających poza zakres normalnego działania podmiotu zobowiązanego i zakłócających jego bieżące funkcjonowanie. W związku jednak z tym, że udostępnienie informacji przetworzonej wymaga uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, zaś skarżący tego skutecznie nie zrobił, organ nie dopatrzył się podstaw do zmiany swojego poglądu. Stąd też decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej była w tym przypadku konieczna i uzasadniona.

W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała wskazaną wyżej decyzję w całości stwierdzając w pierwszej kolejności, że dokonana przez organ kwalifikacja zawnioskowanych danych, jako informacji przetworzonej, nie miała podstaw. Zdaniem skarżącego zostały one już uprzednio wyodrębnione na potrzeby statystyki działania sądów lekarskich (w 2022 r. wydano 49 orzeczeń), czego wyrazem było ujęcie ich w sprawozdaniach rocznych. Skarżący zauważył, że deklarowana analiza treści żądanych wyroków nie została przez organ bliżej dookreślona, tym bardziej, że nie wnioskował o wydanie ich uzasadnień. W przekonaniu skarżącego nie powinno stanowić większego kłopotu wykonanie ich kopii oraz dokonanie anonimizacji, która sama w sobie nie prowadzi do wyodrębnienia informacji przetworzonej.

Skarżący nie podzielił również stanowiska organu odnośnie braku szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu zawnioskowanych danych. Zwrócił uwagę na potrzebę uświadomienia wśród lekarzy kwestii etycznych, w kontekście ewentualnych zmian w Kodeksie Etyki Lekarskiej, oraz wskazał na swoje możliwości w tym zakresie.

Skarżący dodał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszył art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł przy tym, że żądane przez stronę dane nie są skatalogowane, a ich wyodrębnienie według oczekiwanych kryteriów wymagałoby kilkudniowego oddelegowanie pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Dlatego też kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało stwierdzenie, czy zawnioskowane przez stronę informacje mają właśnie taki charakter.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ wymaga ona wyodrębnienia spośród wszystkich orzeczeń wydanych w 2022 r. tych, które dotyczą zagadnień interesujących skarżącego, a następnie przeanalizowania ich na potrzeby dokonania oceny możliwości udostępnienia, sporządzenia kopii oraz anonimizacji według kryteriów wskazanych we wniosku, co łącznie prowadziłoby do zakłócenia realizacji bieżących zadań.

Wskazane uzasadnienie – zdaniem Sądu – nie może jednak świadczyć o przetworzonym charakterze zawnioskowanych danych. Podmiot zobowiązany, chcąc wezwać stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego, a następnie podejmując rozstrzygnięcie odmowne, nie może poprzestać na ogólnikowym przedstawieniu zakresu działań służących udostępnieniu informacji przetworzonej. Zobligowany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W kontekście niniejszej sprawy oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, takich jak choćby ilość wydanych rozstrzygnięć dyscyplinarnych ogółem w 2022 r., w tym również tych, które mogłyby pozostawać w kręgu zainteresowania strony. Tymczasem danych takich w zaskarżonej decyzji zabrakło. Nie podano również zasobów kadrowych, jakimi organ dysponuje ani jakie konkretne środki działania, dające się wyrazić obiektywnymi miernikami, należałoby przedsięwziąć w celu zrealizowania wniosku strony.

Warto w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie organ uszczegółowił nieco tę materią w odpowiedzi na skargę, jednakże działanie takie należy uznać za spóźnione. Odpowiedź na skargę służy bowiem jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w tym w szczególności zastępować uzasadnienia wydanej przez niego decyzji odmownej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2736/17, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20, z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19, oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21).

Ponadto trzeba dostrzec, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący, że anonimizacja danych – sama w sobie – nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 865/17, oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/17, oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 538/15).

Nie oznacza to oczywiście, że anonimizacji danych nie będzie miała wpływu na proces przetwarzania informacji publicznej. Niekiedy bowiem może się zdarzyć tak, że jej zakres będzie na tyle znaczny, aby czynności konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek uznać za przetworzenie danych. Na podstawie treści zakwestionowanej decyzji nie sposób jednak przyjąć, że tak właśnie jest w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie badanej decyzji nie przedstawia również właściwie oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ bowiem, poza odniesieniem się do treści powołanego przez stronę e-maila, poprzestał jedynie na stanowisku, że skarżący ma zamiar zrealizować swoje indywidualne cele w ramach prowadzonej działalności zawodowej i dydaktycznej oraz że nie wykazał on możliwości wykorzystania pozyskanych danych dla dobra ogółu. Taki pogląd należy zaś traktować co najwyżej jako podsumowanie pewnego procesu myślowego, a nie zrelacjonowanie jego przebiegu w treści decyzji, co powinno się w niej koniecznie znaleźć, a czego w niniejszej sprawie zabrakło. Podobnie, jak poprzednio, organ starał się tę argumentację przedstawić w ramach odpowiedzi na skargę, ale było to działanie spóźnione, o czym była już mowa.

Ostatnią kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, był fakt, że obie decyzje wydane przez organ zostały podpisane przez tę samą osobę. W przypadku organu kolegialnego, jakim był podmiot zobowiązany, powinny obowiązywać zaś takie zasady reprezentacji, które gwarantowałyby stronie możliwość rozpoznania wniesionego środka odwoławczego przez odrębny skład osobowy. Jego uzewnętrznieniem pozostaje wszakże osoba podpisująca decyzję. W toku postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej wskazana reguła powinna zostać przez organ wdrożona, gdyż chociaż podmiot zobowiązany nie jest organem władzy publicznej, to jednak poprzez odesłanie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do decyzji przez niego wydanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.

Reasumując, z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do wadliwego i niespełniającego, określonych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., wymogów sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego względem przetworzonego charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych danych w kontekście powołanych przez stronę zarzutów.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji organu z dnia 20 kwietnia 2023 r.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.