Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1093/21 w sprawie ze skargi N.I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 września 2021 r. nr BP.501.2112.2020.1284.LD5.2819 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. I. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1093/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę N. P. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 9 września 2021 r., nr BP.501.2112.2020.1284.LD5.2819, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W dniu 7 listopada 2019 r. w L. na ul. [...] funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej pojazd marki PEUGEOT o nr rej. [...] , którym kierowała strona skarżąca (obywatel [...]). Kierowca przewoził pasażera w L. na trasie z ul. [...] na Plac [...] przewóz zakończył się jednak na ul. [...]. W toku kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z dnia 7 listopada 2019 r., który następnie wraz z pismem z dnia 28 października 2019 r. oraz dokumentami z kontroli został przekazany do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Łodzi celem dalszego rozpoznania.

Decyzją z dnia 16 października 2020 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) umorzył postępowanie w zakresie: "1.15 Wykonywanie przewozu drogowego rzeczy lub osób bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy" oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku analizy całości materiału dowodowego, należało uznać, że działalność skarżącego, polegająca na przewozie okazjonalnym osób, stanowi działalność gospodarczą. Kierowca nie okazał w trakcie kontroli drogowej licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób, a ustalenia poczynione z urzędu wykazały, że strona wymaganych uprawnień nie posiadała. Dalej wyjaśniono, że postępowanie podlegało umorzeniu w części, gdyż nie można ukarać strony za wykonywanie przewozu drogowego osób bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy, ponieważ w przedmiotowej sprawie kierowca wykonywał przewóz drogowy samochodem osobowym marki Peugeot 206 o nr rej. [...], a zatem pojazdem, do kierowania którego wymagane jest prawo jazdy kategorii B. Organ zaznaczył również, iż strona skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia 9 września 2021 r. GITD utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 października 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., przy czym treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do wskazanej ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d., a zatem w tym zakresie nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym podniesiono, że regulacja wynikająca z art. 189d, art. 189e oraz art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu II instancji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w dniu kontroli drogowej strona skarżąca wykonywała zarobkowo przewóz osób bez posiadania ważnych uprawnień, a zarazem wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. W oparciu o powyższe GITD uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 12.000,00 zł tytułem popełnienia "naruszenia z lp. 1.1" (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji – wysokość kary 12.000 zł) oraz "lp. 2.11" (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy – wysokość kary 8.000 zł) załącznika nr 3 do u.t.d. W odniesieniu do zarzutów strony organ II instancji uznał, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Wyjaśniono, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu 7 listopada 2019 r. strona skarżąca wykonywała transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym w imieniu własnym, nie posiadając wymaganej licencji, a zarazem pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Kierujący poddanym kontroli pojazdem nie okazał do kontroli żadnych dokumentów uprawniających go do wykonywania zarobkowego przewozu osób wydanych czy to jemu samemu, czy to innemu podmiotowi. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że wykonawcą przedmiotowego zarobkowego przewozu osób był skarżący jako kierujący pojazdem. Organ II instancji podniósł, że skarżący w toku prowadzonego postępowania nie wykazał w żaden sposób, że w dniu kontroli wykonywał usługę transportu drogowego na rzecz innego podmiotu, jak również nie wykazał, że nie ma do niego zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. GITD zwrócił również uwagę na wymogi jakie muszą być spełnione, aby przewozy okazjonalne były wykonywane zgodnie z przepisami u.t.d., zaznaczając, iż wykonywanie tych przewozów jest możliwe pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, natomiast wykonywanie tych przewozów innymi samochodami osobowymi wymaga zastosowania się do wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. oraz do zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Skarżący wystąpił ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.t.d., które określają m.in. zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, jak również zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym. W kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Sąd I instancji podniósł, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący był wzywany przez organ pierwszej instancji do złożenia dokumentów i wyjaśnień mogących świadczyć o okolicznościach wyłączających jego odpowiedzialność, jednak przedłożone dokumenty nie wykazały twierdzeń skarżącego. WSA zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, jednak strona nie wniosła o uzupełnienie tego postępowania, podobnie jak dołączyła do odwołania odpowiednich dokumentów potwierdzających jej twierdzenia. Sąd I instancji nie uznał zatem za wiarygodne twierdzeń, że skarżący wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz firmy "U." lub firmy "I. sp. z o.o.". Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za prawidłowe WSA uznał stanowisko organów administracji, że skarżący jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonywanie przewozu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo również przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., bez licencji, natomiast przewóz wykonany w dniu 7 listopada 2019 r. był przewozem okazjonalnym, przy czym w stanie faktycznym sprawy nie miał miejsca żaden z przypadków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. Zdaniem Sądu I instancji, trafna jest także ocena organu o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, tj. naruszenie prawa materialnego, a to "przepisów 5, 18, 92 a ustawy o transporcie drogowym" poprzez wydanie decyzji, pomimo niedokonania ustalenia występowania przesłanek zastosowania przywołanych norm, a także z zastosowaniem przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art 80 k.p.a. poprzez:

"a. uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b. niezebranie pełnego materiału dowodowego,

- które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy,"

3. naruszenie prawa materialnego, a to "przepisów 5, 18, 92 a ustawy o transporcie drogowym" poprzez wydanie decyzji, pomimo niedokonania ustalenia występowania przesłanek zastosowania przywołanych norm, a także z zastosowaniem przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – są one ze względów formalno-konstrukcyjnych pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku.

4. Wywiedzione w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd a quo przepisów prawa procesowego i prawa materialnego podlegały a limine formalnemu oddaleniu, albowiem strona skarżąca kasacyjnie naruszyła obowiązek procesowy prawidłowego konstruowania i konkretyzowania podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów. Operacja ta powinna obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie sposobu ich naruszenia, lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Określenie sposobu i formy zarzucanego naruszenia przepisów prawa nie może być zatem ograniczone do płaszczyzny abstrakcyjnej, lecz musi przyjąć postać skonkretyzowaną na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r., II GSK 1700/21; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2025 r., II GSK 2309/21; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2026 r., II GSK 2764/24), natomiast w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie jest ponadto wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej, lecz dodatkowo konieczne jest przedstawienie postulowanej wersji interpretacyjnej lub aplikacyjnej wskazanych wzorców kontrolnych na tle szczegółowo i precyzyjnie określonych elementów stanu sprawy oraz argumentacyjne wykazanie, że imputowane sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku. Nie jest natomiast dopuszczalne uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest bowiem odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością i zasadnością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie ogólnikowość sformułowanych w opisie rozważanej podstawy kasacyjnej zarzutów nie pozwala Naczelnemu Sądowi na szczegółowe odniesienie się do ich treści. Trudno bowiem poddać ocenie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 10, art. 77, art 80 k.p.a." przez "uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" lub "niezebranie pełnego materiału dowodowego".

Podobnie jako procesowo nieweryfikowalne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, tj. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów 5, 18, 92 a ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji pomimo niedokonania ustalenia występowania przesłanek zastosowania przywołanych norm, a także z zastosowaniem przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia" lub naruszenia "przepisów 5, 18, 92 a ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji pomimo niedokonania ustalenia występowania przesłanek zastosowania przywołanych norm, a także z zastosowaniem przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia".

5. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2