Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi K. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz: a) K. S. i J. S. solidarnie kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotów kosztów sądowych; b) J. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] w zakresie daty podjęcia postanowienia organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia J. G. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.,

w związku z interwencją telefoniczną z dnia 6 października 2009 r., przeprowadził

dniu 7 października 2009 r. oględziny nieruchomości przy ul. [...]

w Ł., w wyniku których stwierdził, że w istniejącym budynku 1 - piętrowym prowadzone są roboty budowlane polegające na nadbudowie lewej części budynku nad parterem, wymianie dachu nad całością budynku, przy czym zmieniono jego konstrukcję i pochylenie, od strony ulicy wykonano wykusze, konstrukcja drewniana więźby dachowej została wykonana na podmurowanym nowym murze gzymsowym.

W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2009 r. z udziałem inwestorów K. S. i J. S., PINB ustalił, że w 2009 r. inwestor rozpoczął roboty budowlane w rzeczonym budynku mieszkalnym polegające na: zabudowie tarasu nad parterem w lewej części budynku, rozbiórce istniejącego dachu o konstrukcji drewnianej, wykonaniu wieńca nad pierwszym piętrem, wykonaniu nowej konstrukcji drewnianej dachu o zmienionym kącie pochylenia połaci dachowej, kalenica podwyższona została o ok. 0,5 m oraz wykonaniu 4 sztuk lukarn - po 2 w każdej połaci dachu, wymianie belek stropowych nad pierwszym piętrem, skuciu tynków wewnętrznych na parterze i pierwszym piętrze, wykonaniu poszycia z desek i pokrycia dachu blachodachówką. W celu łatwiejszej komunikacji inwestor podwyższył strych. Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że inwestor nie posiada zgody odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie w/w robót budowlanych.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym PINB wydał w dniu [...]postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał K. i J. S. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, zabezpieczyć obiekt na czas wstrzymania robót oraz zobowiązał do przedłożenia

w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W trakcie kolejnych oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 28 września 2011 r. PINB ustalił, że inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego

z postanowienia z dnia 25 listopada 2009 r., wykonali także roboty budowlane polegające na: dociepleniu i wykonaniu tynków na ścianie frontowej oraz szczytowej zachodniej, zamontowaniu nowej stolarki okiennej w całym budynku, zamontowaniu stolarki drzwiowej w ścianie frontowej budynku, wykonaniu tynków wewnętrznych, wykonaniu podłoży pod posadzki i podłóg drewnianych, wykonaniu instalacji elektrycznej, dociepleniu połaci dachowej, wykonaniu drewnianych schodów na poddasze, wykonaniu lekkiej konstrukcji daszków nad drzwiami w ścianie zachodniej.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał K.S. i J. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego (zabudowy tarasu nad parterem budynku - po lewej stronie oraz dachu i wieńca nad I piętrem) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 maja 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kontynuując postępowanie organ I instancji pozyskał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. Z przekazanych dokumentów wynika, iż przedmiotowy obiekt budowalny znajduje się jednostce urbanistycznej 34MN (zabudowa mieszkaniowa).

Wobec wątpliwości, jak należy interpretować zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ I instancji pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o wyrażenie opinii, czy przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na terenie, który zostanie włączony w pas drogowy ulicy A, a więc czy obiekt ten może zostać przeznaczony do wyburzenia w przypadku przyszłej przebudowy ul. A, w związku z tym - czy dokonana samowolnie nadbudowa i przebudowa obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. Urząd Miasta Ł. poinformował, że "przedmiotowy obiekt usytuowany jest na terenie przeznaczonym do włączenia w pas drogowy ulicy A, czyli na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Zatem prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, do których zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy także nadbudowa i rozbudowa obiektu budowlanego na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, stanowi ewidentne naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Natomiast w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu zrealizowanego przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ocenie Urzędu Miasta Ł. istotne znaczenie w tej sprawie może mieć stanowisko Zarządu Dróg i Transportu odnośnie zamierzeń związanych z przebudową ulicy A, a w szczególności dotyczących zakresu i czasu takich działań.

Z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 29 sierpnia 2012 r. wynika, iż aktualnie przygotowywana jest dokumentacja projektowa na wykonanie rozbudowy ulicy A w Ł. na odcinku od ul. H do granicy miasta. Zgodnie z tym opracowaniem nieruchomość przy ul. A, działka o numerze ewidencyjnym 253 obręb [...], nie zostanie zajęta pod planowaną rozbudowę ulicy. Linie rozgraniczające ulicy będą przebiegać po granicy własności tej nieruchomości.

W dniu 27 lutego 2013 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalili, iż przy ul. [...] znajduje się budynek o konstrukcji murowanej piętrowy z poddaszem użytkowym. Wspomniany budynek został przez właściciela samowolnie nadbudowany i przebudowany. Roboty związane z nadbudową i przebudową budynku nie zostały zakończone i nie są prowadzone.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] i postanowieniem z dnia [...] nr [...] nakazał K. S. i J. S. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, zabezpieczyć obiekt na czas wstrzymania robót oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2013 r.: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7, aktualnymi na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami i pomieszczeniami gospodarczo-technicznymi w parterze, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji zmienił własne postanowienie z dnia [...] w zakresie terminu przedłożenia nakazanych dokumentów i określił nowy termin ich przedłożenia na dzień 15 listopada 2013 r. Pozostałe warunki postanowienia z dnia [...] nie uległy zmianie. Po przedłożeniu dokumentów koniecznych do wdrożenia postępowania legalizacyjnego organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "Prawo budowlane" lub "ustawa", ustalił dla K. S. i J. S., opłatę legalizacyjną

w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami i pomieszczeniami gospodarczo-technicznymi w parterze, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie siedmiu dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. S., działający w imieniu swoim i żony K. S., zarzucił jego wydanie niezgodnie z przepisami prawa i wskazał, że jest ono krzywdzące, ponieważ budynek w kształcie, który jest obecnie, został wzniesiony przed wieloma laty przez poprzedniego właściciela zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę. Następnie, gdy dokwaterowano przymusowo w budynkach prywatnych lokatorów rozebrał on ścianę, by uniknąć takiej restrykcji. Po kupnie budynku od poprzednich właścicieli skarżący zabezpieczył go w tym fragmencie, stąd przedmiotowa odbudowa ściany. Zabezpieczenie dotyczyło również dachu. Skoro budynek był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś organy wymagają od właścicieli utrzymania go w należytym stanie technicznym, to podjęte działania nie są - w ocenie skarżącego - samowolą budowlaną.

Wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia [...] [...]WINB w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja polegająca na nadbudowie

i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego. Wskazując następnie na regulację art. 28 Prawa budowlanego [...]WINB stwierdził, że w sytuacji nadbudowy i rozbudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę organ prowadzi postępowanie

w oparciu o tryb przewidziany w art. 48 i 49 ustawy. W świetle powyższych przepisów wdrożenie procedury legalizacyjnej, a następnie ustalenie opłaty legalizacyjnej - jest możliwe dopiero po stwierdzeniu przez organ prowadzący postępowanie istnienia przesłanek uzasadniających sanowanie samowoli budowlanej. PINB prowadząc

w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne, zobowiązany był - po spełnieniu przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...]

i dokonaniu oceny przedłożonych dokumentów - do ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem [...]WINB organ I instancji prawidłowo prowadził w tej sprawie postępowanie legalizacyjne, dochodząc do trafnego wniosku, że spełnione zostały wszystkie warunki umożliwiające zalegalizowanie rzeczonego budynku mieszkalnego.

Z dyspozycji art. 49 ust. 2 ustawy wynika, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o jakich mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty legalizacyjnej, określona w art. 59f stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k)

i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s), zgodnie z ust. 2 w/w przepisu, wynosi 500 zł. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotowy obiekt - budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami i pomieszczeniami gospodarczo-technicznymi

w parterze został zaliczony do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 2,0 oraz współczynnik wielkości (w) -1,0. Dalej [...]WINB wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 orzekł w przedmiocie pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją RP wysokości kar z tytułu nielegalnego użytkowania, które stosuje się do opłaty legalizacyjnej. W powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjnym orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 w związku

z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z Konstytucją RP, a w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę [...]WINB stwierdził, że PINB w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi dla budynku mieszkalnego: 50.000 zł = (500 zł x 50 ) x 2,0 x 1,0.

W stosunku do obiektów budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wysokość opłaty i sposób jej naliczania zostały uregulowane w sposób ścisły w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego,

a zatem organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie ma możliwości uzależniania jej wysokości od okoliczności faktycznych o charakterze ekonomicznym, leżących po stronie osoby zobowiązanej. PINB wyjaśnił nadto, iż zgodnie z ustawą Prawo budowlane niespełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji, w tym wniesienia opłaty legalizacyjnej, powoduje - zgodnie

z dyspozycją art. 48 ust.3 Prawa budowlanego - obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie nadbudowanego i rozbudowanego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. i J. S. wnieśli o uchylenie postanowień ganów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 § 1 i 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 124, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a.

W motywach skargi skarżący stwierdzili, że nie dokonali samowolnej nadbudowy

i rozbudowy budynku, ponieważ zakres wykonanych przez nich prac świadczy o jego remoncie. Zarzucili PINB prowadzenie postępowania bez prawidłowego ustalenia

i udokumentowania stanu faktycznego sprawy oraz podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia na nich kary w wysokości 50.000 zł. Według skarżących odwołanie się przez [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego samowoli budowlanej i zasadności kar z tego tytułu jest nadużyciem, ponieważ wyrok ten nie może mieć zastosowania do przypadku skarżących, którzy dokonali remontu zakupionego, zdewastowanego budynku, wykonanego własnymi środkami. Skarżący podnieśli ponadto, że nie składali w tej sprawie wniosku o wszczęcie postępowania, zaś PINB nie wszczął tego postępowania z urzędu, protokoły oględzin nieruchomości podpisywali, ponieważ byli do tego wzywani, nie zapoznając się z ich treścią. Zarzucili również, że żaden z organów administracyjnych nie zapewnił im czynnego udziału

w postępowaniu, w szczególności nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie których były wydawane zaskarżone postanowienia w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż zarzuty w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o ustaleniu dla K. S. i J. G. opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 1, § 2, § 3, § 4 k.p.a.).

Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r.

o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.).

Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.).

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że każde podanie składane w toku postępowania administracyjnego powinno spełniać odpowiednie warunki formalne, ażeby organ mógł nadać mu dalszy bieg i przystąpić do merytorycznego rozpoznania. Takimi podstawowymi wymogami są niewątpliwie wskazanie: osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu, treści żądania, opatrzenie podania własnoręcznym podpisem oraz załączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Brak któregokolwiek z tych elementów obliguje organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie dodać trzeba, że organ związany jest treścią żądania strony i nie może samodzielnie, z urzędu dookreślać jego treści. Jeśli zatem po stronie organu pojawią się wątpliwości jak interpretować jej podanie, wówczas winien wezwać stronę do wyjaśnienia tej kwestii, w terminie 7 dni, pouczając

o ewentualnych skutkach nieusunięcia braków podania.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej wywiedli oboje skarżący K. S. i J. S., choć - co nie budzi wątpliwości - podpis pod nim złożył tylko J. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. zauważył brak podpisu pod zażaleniem K. S. i wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, informując, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu rozpatrzeniu będzie podlegało jedynie zażalenie J. S.. Uwadze jego umknął jednak fakt, że z treści zażalenia J. G. wynika wprost, iż występuje on jako pełnomocnik żony K. S. pisząc: "Niniejszym wnoszę w swoim i żony imieniu o uchylenie przywołanego wyżej postanowienia w całości". Tak zredagowane zażalenie w sytuacji, gdy nie załączono doń pełnomocnictwa dla wnoszącego J. S., obligowało organ zażaleniowy w pierwszej kolejności do wezwania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego zażalenia poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu K. S., a dopiero wówczas gdyby pełnomocnictwo nie zostało złożone - do wezwania skarżącej celem podpisania zażalenia w terminie 7 dni, z prawidłowym pouczeniem, że nieusunięcie owego braku skutkować będzie pozostawieniem zażalenia K. S. bez rozpoznania, a nie jak to miało miejsce w wezwaniu z dnia 14 listopada 2014 r., że skutkiem nieusunięcia braku podpisu będzie rozpatrzenie zażalenia J. S..

W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1976/12 – Lex nr 1488077).

Zatem, jeśli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Organ wówczas powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania, bądź też uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania, poprzez nadesłanie w wyznaczonym terminie wymaganego pełnomocnictwa lub podpisania odwołania, stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2164/13 - Lex nr 1510510 oraz z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 172/14 – Lex nr 1468336).

Podnieść również trzeba, że w świetle treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA 2014/1/2, G.Prawna 2013/171/1), w myśl której na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zarówno

w judykaturze jak i piśmiennictwie przedmiotu nie ulega obecnie wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie.

Warunek ten w realiach rozpoznawanej sprawy nie został spełniony, bowiem [...]WINB nie powiadomił na piśmie K. S. o pozostawieniu jej zażalenia bez rozpoznania.

Reasumując, uchylenie się przez [...]WINB od rzetelnego odczytania treści zażalenia i prawidłowego zastosowania trybu usuwania jego braków formalnych przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. stanowi wadliwość postępowania administracyjnego, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obecnym stanie sprawy w dalszym ciągu nierozpoznane pozostaje zażalenie K. S. na postanowienie organu I instancji.

Mając na względzie zasady ekonomii postępowania sąd uznał za konieczne odnieść się również do innych uchybień, które mogłyby determinować prawidłowość ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy w 2009 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozpoczęli roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położnej w Ł., przy ul. A, o czym świadczy chociażby załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7 października 2009 r., a następnie w dniu 28 września 2011 r. Oczywistym jest, że zakres wykonanych przezeń robót budowlanych wyklucza prawną możliwość zakwalifikowania ich jako wykonanie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, jak starają się tego dowieść skarżący. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo wdrożyły procedurę naprawczą unormowaną w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, która - co również nie pozostawia wątpliwości - przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych powinna zmierzać do ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej.

Jednakże zanim właściwy organ w drodze postanowienia określi wysokość opłaty legalizacyjnej, musi w pierwszej kolejności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że spełnione są wszystkie przewidziane prawem warunki umożliwiające zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Jednym z podstawowych warunków jest niewątpliwie zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i konieczność przedłożenia przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 3 pkt 1), zaś przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych właściwy organ zobligowany jest ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 1 pkt 1).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie zweryfikowały tej kwestii z należytą starannością. Wprawdzie inwestor, na wezwanie PINB, przedłożył zaświadczenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 14 listopada 2013 r., że przebudowa obiektu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, Chochoła, Bruzdowej, Spadkowej, Konopnej i Ratajskiej – osiedle "Kochanówka", zatwierdzonego uchwałą nr LXXIV/1745/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 lutego 2002 r., jednakże - co nie budzi wątpliwości - zgodność inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać oceniona na datę wydania rozstrzygnięcia.

Organy orzekające w spawie nie dostrzegły zaś, że z dniem 3 stycznia 2014 r. weszła

w życie uchwała nr LXXIII/1532/13 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 października

2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej południową część osiedla Sokołów (Dz.Urzęd. Wojew. Łódzkiego z 2013 r., poz. 5199). Przepis § 48 ust. 3 pkt 2 tegoż planu stanowi, że z chwilą wejścia w życie planu tracą moc, w granicach obszaru objętego planem, ustalenia: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: A, Chochoła, Bruzdowej, Spadkowej, Konopnej i Ratajskiej - osiedle "Kochanówka", przyjętego uchwałą Nr LXXIV/1745/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 lutego 2002 r.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zanim przystąpi do ustalenia opłaty legalizacyjnej powinien zbadać, czy nowy plan miejscowy, który wszedł w życie obejmuje (bądź nie obejmuje) swoimi granicami ul. A., bo jeśli tak wówczas, winien wezwać inwestora do przedłożenia nowego zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nadto godzi się zauważyć, że organy obu instancji powinny konsekwentnie sprecyzować przedmiot niniejszego postępowania, ponieważ w podejmowanych kolejno rozstrzygnięciach raz definiują je jako postępowanie prowadzone w sprawie nadbudowy, innym zaś razem jako postępowanie dotyczące nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego.

Stwierdzone wyżej uchybienia, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Prowadząc ponownie postępowanie zażaleniowe [...]WINB zobligowany będzie

w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych zażalenia K. S. W następnej zaś kolejności winien skupić się na ocenie, czy wobec wejścia życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego legalizacja samowoli budowlanej jest prawnie dopuszczalna. Dopiero pozytywne ustalenie tej okoliczności powinno skutkować ustaleniem opłaty legalizacyjnej.

Na marginesie podnieść trzeba, że inwestor winien mieć pełną świadomość tego, że konsekwencją nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej będzie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego ustawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo - powykonawczej.

Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku.

W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

W punkcie trzecim wyroku, litera "a" sąd zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1500 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, biorąc pod uwagę regulację art. 200 p.p.s.a.

O kosztach zastępstwa procesowego należnych skarżącemu od organu, sąd orzekł

w punkcie trzecim wyroku litera "b" uwzględniając brzmienie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U.

z 2013 r., poz. 461).

ms