Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Okręgowy w O. W., pismem z dnia [...] lutego 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2019 r. nr IV/50/2019 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty.

Prokurator zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia w nich zawartego i przyjęcie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nieprzewidzianej przez ustawodawcę.

W uzasadnieniu wniesionej skargi prokurator wskazał, że delegację ustawową dla podjęcia skarżącej uchwały stanowią przepisy art. 6j ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do wskazania wybranej spośród wskazanych przez ustawodawcę w art. 6j ust. 1 i ust. 2 metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców a w art. 6j ust. 3 na nieruchomościach niezamieszkałych. Organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Zdaniem skarżącego, żaden z przywołanych przez Radę przepisów nie daje podstaw do różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust.2 ustawy. Taka możliwość istniała we wcześniej obowiązującym systemie prawnym, do momentu uchwalenia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, obowiązującej od 1 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.87). Od dnia 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można by wnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat przewidzianej w art. 6j ust. 1 czy art. 6j ust. 2 stawki mogą być różnicowane.

Prokurator zaznaczył, że Rada Gminy wybrała jako metodę ustalenia stawki tę przewidzianą w art. 6j ust. 2, a więc jedną stawkę od gospodarstwa domowego. W tej sytuacji nie jest dopuszczalny dalszy podział, na grupy uzależnione od rodzaju tego gospodarstwa wyodrębnionego w oparciu o kryterium ilości osób tam mieszkających. W ten sposób doszło bowiem do uchwalenia dodatkowego, nieprzewidzianego w ustawie kryterium różnicowania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami na zamieszkałej nieruchomości.

Pismem z dnia 10 marca 2020 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, a z ostrożności o umorzenie postępowania.

Zdaniem Rady, chybiony jest jedyny - wyłączny zarzut skargi, iż rzekomo żaden z przywołanych przez organ przepisów nie daje podstaw do różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem Rady, za takim stanowiskiem przemawia wykładnia literalna (gramatyczna) art. 6j ust. 2 u.c.p.g., który pozwala na różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odnosi się do wszystkich stawek, bez względu na metodę, w oparciu o którą zostały one ustalone.

Rada wskazała również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość różnicowania stawek opłat w przypadku wyboru metody od gospodarstwa domowego. Przykładowo, w prawomocnym wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. I SA/Gd 1256/14) wskazał, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, ale może też, stosownie do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaju zabudowy. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 roku (sygn. II SA/Kr 822/13) w sposób jednoznaczny zaakceptował możliwość zastosowania dwóch kryteriów różnicujących stawki opłat - ze względu na ilość osób w gospodarstwie domowym oraz w zależności od nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej. Przede wszystkim jednak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 roku (sygn. II FSK 3231/15) wskazano, że Rada Gminy jest uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Oznacza to, że rady gmin mogą zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2, przy czym błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest pogląd, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.

Rada wskazała również, że z dostępnych materiałów legislacyjnych związanych z nowelizacją u.c.p.g. z 2013 roku wynika, iż miała ona na celu "wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". Jak wynika z uzasadnienia do projektu tejże nowelizacji u.c.p.g. wprowadzenie przepisu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. miało na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z materiałów tych wynika dalej, iż podczas dyskusji na posiedzeniach właściwych komisji sejmowych wskazywano, iż dodanie do ustawy art. 6j ust. 2a "poszerza oczekiwaną możliwość różnicowania stawek". Jednocześnie z dokumentów tych wynika także, że świadomie zrezygnowano w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. z kryterium różnicowania stawki w postaci wielkości gospodarstwa domowego, albowiem po konsultacjach z legislatorem stwierdzono, że pojęcie to jest tożsame i pokrywa się z pojęciami określonymi w tym przepisie, "powierzchnią lokalu mieszkalnego, liczbą mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". W toku prac parlamentarnych wskazywano również, że "właściwe byłoby zrezygnowanie z wielkości gospodarstwa domowego, przy pozostawieniu powierzchni lokalu mieszkalnego i liczby osób zamieszkujących nieruchomość, gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie wielkość gospodarstwa domowego" (patrz: uzasadnienie do projektu ustawy o zamianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji, dostępny na stronach internetowych Sejmu RP (www.sejm.gov.pl).

W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę, że w literaturze dotyczącej interpretacji art. 6j ust. 2a u.c.p.g. przyjmuje się interpretację zbieżną ze stanowiskiem Ministra Środowiska. Wskazuje się tam mianowicie, iż "w myśl art. 6j ust. 2a (...) w odniesieniu do metody ustalania wysokości opłaty na podstawie stawki dla gospodarstwa domowego jej zróżnicowania można dokonać wyłącznie w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy". Podnosi się tam także, że "przepis art. 6j ust. 2a wprowadzony ustawą zmieniającą z 25 stycznia 2013 r. należy odczytywać nie tylko w kontekście ust. 2 stanowiącego podstawę do wprowadzenia stawki ryczałtowej, lecz także w kontekście ust. 1 komentowanego przepisu", a "wprowadzenie możliwości różnicowania stawki w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (...) można odczytywać w kontekście socjalnym, tj. zmniejszeniu obciążeń z tytułu opłaty w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych". Prezentowany jest także pogląd, iż " ustawodawca w 2013 r. świadomie wprowadził przepisy pozwalające na różnicowanie stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych", a "przyjęcie wykładni, że w przypadku ustalenia opłaty za odpady od gospodarstwo domowego stawka tej opłaty musi być jedna i nie może być w żaden sposób zróżnicowana, jest zbyt dużym ograniczeniem swobody gminy w sposobie ustalania opłaty" (patrz: P. Jaśkiewicz, A. Olejniczak, Kształtowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi [w:] Gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie. Nowe zasady funkcjonowania systemu w 2013 r., Warszawa 2013, s. 124 ; Komentarz do art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [w:] K. Kuźma, D. Chojnacki, W. Hartung, K. Maćkowska, K. Szymczak, P. Zdrajkowski, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do ustawy, Warszawa 2013, s. 149).

Zdaniem Rady, możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru każdej z czterech metod, potwierdza także wykładnia systemowa. Artykuł bowiem 6j ust. 2a u.c.p.g. został celowo zamieszczony przez prawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.p.c.g., gdyż odnosi się on do stawek opłat ustalonych na podstawie metod wskazanych w obu tych przepisach. Tym samym ustawodawca mając na celu zachowanie skrótowości tekstu prawnego wspólny element norm prawnych wyrażonych w art. 6j ust. 2 zamieścił w odrębnym przepisie umiejscowionym bezpośrednio po nich. Gdyby natomiast racjonalny ustawodawca zamierzał umożliwić różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie w przypadku wyboru jednej z trzech metod określonych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. uczyniłby to wprost.

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że analogiczny do ministerialnego sposób wykładni przepisów u.c.p.g. przyjęła także Najwyższa Izba Kontroli podczas realizacji zadania kontrolnego "Przygotowanie wybranych gmin do wprowadzenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi". Pomimo stwierdzenia w kontrolowanych gminach, iż przyjęto zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego (por. st. 29) NIK nie uznał tego za nieprawidłowość, ani nie sformułował w tym zakresie żadnych zastrzeżeń (por. st. 12).

Rada, uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania wskazała, że niniejsze postępowanie sądowe, dotyczące zaskarżonej uchwały Rady Gminy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie przez organ nowej uchwały w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy z dnia 20 lutego 2019 r., nr IV/50/2019 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty.

W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że dokonuje się obszarze Gminy T. wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona będzie od gospodarstwa domowego.

W § 2 skarżonej uchwały wskazano, że ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny: 1) od gospodarstwa 1 osobowego w wysokości 17,50 zł, 2) od gospodarstwa 2 osobowego w wysokości 33,00 zł, 3) od gospodarstwa 3-4 osobowego w wysokości 45,00 zł, 4) od gospodarstwa 5-6 osobowego w wysokości 56,00 zł, 5) od gospodarstwa 7 osobowego i powyżej w wysokości 68,00 zł.

W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano natomiast, że w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) od gospodarstwa 1 osobowego w wysokości 26,25 zł, 2) od gospodarstwa 2 osobowego w wysokości 49,50 zł, 3) od gospodarstwa 3-4 osobowego w wysokości 67,50 zł, 4) od gospodarstwa 5-6 osobowego w wysokości 84,00 zł, 5) od gospodarstwa 7 osobowego i powyżej w wysokości 102,00 zł.

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej zróżnicowanie przez organ wysokości stawek opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w sytuacji wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 ustawy, istotnie narusza prawo.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.). Przepis ten, w dacie podejmowania uchwały stanowił, że Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 - 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe.

Przepis art. 6k ust. 3 u.c.p.g. wskazuje, że Rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W zaskarżonej uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Należy również wskazać, że przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.). Przepis ten przed datą 1 lutego 2015 r. miał brzmienie: "rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat".

Przedstawione powyżej brzmienie przepisów pozwala przyjąć, że w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Wskazane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno-lub wieloosobowe. Nie dopuszczały też one wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., przewidując jedynie możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano inną metodę, tj. "jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

Z uwagi na powyższe, skoro Rada Gminy skorzystała w niniejszej sprawie z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Twierdzenia podnoszone w odpowiedzi na skargę są w ocenie Sądu nietrafne. Z uwagi na podkreśloną powyżej okoliczność zmiany stanu prawnego od 1 lutego 2015 r., twierdzenia Rady powołującej się na orzecznictwo dotyczące regulacji nieobowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także materiały legislacyjne z 2013 r. i poglądy doktryny z tego okresu, na które powołuje się Rada, nie mają w sprawie charakteru wiążącego. W ocenie Sądu, uchwalenie przez Radę kolejnej uchwały w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty nie powoduje, że przedmiot zaskarżenia w postaci uchwały z dnia 20 lutego 2019 r., przestał istnieć.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.