II OSK 2649/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-06	
Data wpływu	2011-12-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Stahl /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 717/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1995 nr 10 poz 46; par.7 w zw. z par.2 ust.1; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.	
Sentencja
Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 717/11 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 23 lutego 1998 r. nr XLIII/542/98 w przedmiocie II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Zachód 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Szczecin na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 717/11 stwierdził nieważność § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecina z 23 lutego 1998 r., nr XLIII/542/98 w przedmiocie II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Zachód. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego, stanowiące jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego aktu, zawarte było w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139). Przepisy tej ustawy stanowiły, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy z wyjątkami tam określonymi – do zadań własnych gminy (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1). Wskazane upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa.

W zaskarżonym § 2 pkt 43 Uchwały Nr XLIII/542/98 Rada Miasta Szczecin wadliwie zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" odnosząc to pojęcie do "wysokości obiektu budowlanego", którym również jest budynek. W rzeczonym przepisie w istocie nakazano sposób mierzenia budynku w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Ilekroć w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) mowa jest o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem"). Przepis ten stanowił wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, organ gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych, wydanych stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 Prawa budowlanego. Kwestionowany § 2 pkt 43 określa, wbrew przepisom Prawa budowlanego oraz rozporządzeniom wykonawczym, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu.

Organ gminy przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego winien uwzględniać powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zasady techniki prawodawczej wyrażone w uchwale nr 147 Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) winny znaleźć odpowiednie zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych. W sytuacji, gdy określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminne nie mają prawa regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis prawa wyraźnie na to zezwala. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92, ONSA 1993/2/44). Zawarcie zatem w akcie prawa miejscowego uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały Nr XLIII/542/98 Rady Miasta Szczecin rażąco narusza prawo.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Radę Miasta Szczecina poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 94 i art. 92 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących,

- § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, mimo, że zgodnie z treścią ukształtowaną upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - definicje tę stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków,

- art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu stanowiącego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, poprzez wykluczenie możliwości ustanowienie definicji wysokości zabudowy w zależności od lokalnych potrzeb,

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepis § 2 pkt 43 uchwały nr XLIII/542/98 Rady Miasta Szczecina z 23 lutego 1999 r. narusza prawo,

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody oraz o 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że w orzecznictwie sądowym co do zasięgu obowiązywania definicji legalnych konkurują ze sobą dwa stanowiska. W wielu orzeczeniach za oczywistą przyjmuje się regułę, zgodnie z którą zasięg definicji legalnej obejmuje gałąź prawa, w której definicja występuje. Można jednak wskazać i takie orzeczenia, gdzie zasadność użycia definicji legalnej pochodzącej z tej samej gałęzi prawa jest kwestionowana. Przykładowo, ustalając znaczenie wyrażenia gospodarstwa rolnego dla potrzeb ustawy o podatku od spadków darowizn, NSA przyjął znaczenie, jakie temu terminowi nadają przepisy kodeksu cywilnego, a nie bliższa systemowo ustawa o podatku rolnym (wyrok NSA z 18 maja 1994 r., III SA 1325/93 Wspólnota 1994/26, s. 14). Z kolei, co do zasięgu definicji legalnej zawartej w danym akcie prawnym przyjmuje się jednoznacznie, że definicja taka wiąże na obszarze całego aktu prawnego, w którym jest zawarta, jeśli została umieszczona w słowniczku ustawowym, lub w przepisach ogólnych.

Posługiwanie się definicją legalną w akcie normatywnym jest regulowane w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 10, poz. 908). Rozporządzenie to, wydane na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów weszło w życie 1 sierpnia 2002 r., a zatem trzy lata po ogłoszeniu zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Wcześniej natomiast brak było przepisów regulujących w sposób kompleksowy technikę prawodawczą, w tym posługiwanie się definicjami legalnymi. W "Zasadach techniki prawodawczej" kwestia definicji legalnych zawarta jest w Dziale VIII - Typowe środki techniki prawodawczej, zatem, posługując się zasadami wykładni systemowej wskazać należy, że posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych. Tym samym trudno uznać, że do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu. W § 146 Zasad techniki prawodawczej wskazano, że w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne, nieostre, a pożądane jest ograniczenie jego ostrości, znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe bądź ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. W akcie normatywnym niższej rangi niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149). Żaden jednak z przepisów nie daje podstawy do uznania, że zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia ustawowego wymaga natomiast bezsprzecznie definiowanie określeń zawartych w aktach wyższego rzędu.

Wszystkie definicje zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do planu w części objętej zmianą, albowiem wskazano to wprost poprzez zapis "Uchwala się definicje terminów używanych w zmianie planu uchwalonej niniejszą uchwałą, zawarte w "Słowniku terminów użytych w tekście planu". Uznane za nieważne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zapis definiuje na użytek planu pojęcie "wysokości zabudowy".

Sąd wskazał, że żaden z przepisów rangi ustawy nie dał kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie i następnie stosowały własne przepisy definiujące jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku. I niewątpliwie z tym argumentem nie sposób polemizować. Jednakże w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały nie określono sposobu pomiaru budynku i sposobu tego nikomu nie narzucano. W przepisie tym określono jedynie pojęcie "wysokości zabudowy" użyte w planie miejscowym. Sąd nie wskazał przepisu wyższej rangi, zawierającego definicję "wysokości zabudowy, która została zdefiniowana jako wysokość obiektu budowlanego mierzona od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnia kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu.

W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według definicji zawartej w § 7 wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych.

W kolejnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stosownie do uregulowania zawartego w § 6 wysokość budynku lub jego części, służącą do określenia wymagań technicznych i użytkowych, o których mowa w rozporządzeniu, liczy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.

Natomiast zgodnie z § 7 wysokość budynku lub jego części, służącą do określenia maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki bądź jako wymiar liczony od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 6 wskazano, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 6 wskazano, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Natomiast § 7 został uchylony.

Porównując powyższe definicje wskazano, że wykluczenie możliwości określenia wysokości zabudowy powodowałoby przy każdorazowej zmianie definicji ustawowych wysokości budynku wątpliwości co do zapisów planu miejscowego.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2008 r., II SA/Gl 693/10 w analogicznej sprawie wskazał, że w przypadku gdy zaskarżonym aktem jest uchwała rady gminy w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego to o sprzeczności takiej uchwały z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. możemy mówić w przypadku naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. gdy dotyczą one zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Przedmiotowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy oraz w wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 ustawy rozporządzeniu RM z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 pkt 6 tego rozporządzenia w planie zagospodarowania powinny się znaleźć m.in. ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy. Ponieważ pojęcie to nie jest zdefiniowane w powszechnie obowiązujących przepisach to zasadne jest jego zdefiniowanie w planie zagospodarowania - na użytek postanowień tego planu określających dopuszczalną na danym terenie wysokość zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że Wojewoda Zachodniopomorski podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że akty prawa miejscowego, jako jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada Miasta Szczecina podjęła uchwałę Nr XLIII/542/98 z 23 lutego 1998 r. w przedmiocie II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Zachód w oparciu o upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia. Upoważnienie to, nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa.

W zaskarżonym § 2 pkt 43 ww. uchwały Rada Miasta Szczecina wadliwie zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" odnosząc to pojęcie do "wysokości obiektu budowlanego", którym jest również budynek. Zatem, zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności tego przepisu było zdefiniowanie w przedmiotowej uchwale pojęcia "wysokości zabudowy" w sposób wadliwy i sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji zarzut naruszenia przepisu § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "poprzez uznanie, że zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" jest wadliwie postawiony, albowiem nie można przypisać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie stwierdzenia, że zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy". Wniosek taki nie daje się wyprowadzić z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a - jak już podkreślono - motywem rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie było uznanie, że zdefiniowanie przez Radę Miasta Szczecina w uchwale pojęcia "wysokości zabudowy" nastąpiło w sposób prawnie wadliwy i sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a więc w sposób naruszający prawo. Nigdzie też Sąd I instancji nie stwierdził, że wykluczona jest możliwość ustanowienia w prawie miejscowym definicji w zależności od lokalnych potrzeb, jak również z treści art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie wyprowadził wniosku, że "do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe", co bezpodstawnie zarzuca wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną. Zatem, oba te zarzuty jako nietrafne i nie odnoszące się do motywów zaskarżonego wyroku należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw.

Należy natomiast podzielić ocenę prawną WSA w Szczecinie, że w sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, to organ gminy w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego nie może zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż to przewidują przepisy powszechnie obowiązujące rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo budowlane. Wbrew powszechnie obowiązującym przepisom ustawy Prawo budowlane i jej rozporządzeń wykonawczych, Rada Miasta Szczecina przyjęła w zakwestionowanym § 2 pkt 43 uchwały, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu. W treści zakwestionowanego przepisu wskazano bowiem wprost: "wysokość zabudowy - wysokość obiektu budowlanego mierzona od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu." Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie "wysokość zabudowy" zostało przez Radę zdefiniowane poprzez wykorzystanie pojęcia "wysokość obiektu budowlanego", przy czym obiektem budowlanym jest również budynek. Skoro obiektem budowlanym jest m. in. budynek to rada gminy nie mogła w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które w efekcie prowadziłyby do innego sposobu liczenia wysokości budynku niż to wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Takie przepisy prawa miejscowego pozostają w rażącej sprzeczności z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

Powyższa ocena prawna powinna być znana wnoszącemu skargę kasacyjną, ponieważ sprawa definicji "wysokości zabudowy" rozumianej jako wysokość obiektu budowlanego, a w tym budynku, była już przedmiotem wyroku WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 785/09, a następnie wyroku NSA w Warszawie o sygn. akt II OSK 397/10, na gruncie § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecina z kwietnia 1999 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście, który zawierał identyczną definicję tego pojęcia, jak w zaskarżonym w niniejszej sprawie § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecina Nr XLIII/542/98 z 23 lutego 1998 r. W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta Szczecina w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście Sądy administracyjne obu instancji uznały ww. definicję jako rażąco naruszającą prawo, niedopuszczalną i z tych względów wymagającą wyeliminowania z obrotu prawnego.

Natomiast zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo nie został dostatecznie sprecyzowany. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że naruszenie prawa materialnego jest podstawą kasacyjną, jeżeli doszło do niego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem brak określenia, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanego przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tego zarzutu.

Jeżeli wcześniej omówione zarzuty okazały się nietrafne, to jest oczywiste, że i zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest także bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), biorąc pod uwagę charakter sprawy (taka sama sprawa dotycząca uchwały Rady Miasta Szczecina była już przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu NSA) oraz wkład pracy pełnomocnika Wojewody Zachodniopomorskiego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.