Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Fundacja (zwana dalej w skrócie: "Skarżąca", "Fundacja") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z 22 lipca 2019 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwana dalej w skrócie: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza treść i postać dokumentów urzędowych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem bezpieczniej nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy wnioski te stanowią informację publiczną, a wnioski skierowane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią dokumenty urzędowe;

2) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji są te podmioty, będące w posiadaniu takich informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na wskazaniu wnioskodawców jako podmioty właściwe do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Wojewoda, jako adresat, jest w posiadaniu żądanych informacji.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 22 lipca 2019 r., a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając stanowisko Fundacja wskazała, że [...] lipca 2019 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem bezpieczniej w latach 2017, 2018, 2019 i przesłanie ich na podany adres e-mail. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna, a Wojewoda, jako organ władzy publicznej, zobowiązany był do jej udostępnienia. Żądana informacja odnosi się do rządowego programu, wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi i to niezależnie od tego czy dotyczy wniosku złożonego przez organ władzy publicznej, czy też przez organizację pozarządową lub inny podmiot prowadzący działalność pożytku publicznego. Bez znaczenia pozostaje także kwestia przeniesienia na rzecz urzędu praw autorskich przez wnioskodawców. Fundacja zaznaczyła, że prawa autorskie są kwestią irrelewantną dla ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rządowym programie Razem bezpieczniej wnioskodawcami mogły być jednostki samorządu terytorialnego lub organizacje pozarządowe. W okolicznościach sprawy wnioski złożone przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej, a zatem żądane informacje stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip.

Reasumując Fundacja podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu polega na braku realizacji wniosku, zgodnie z jego treścią, podczas gdy w sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 3 udip brak jest także podstaw do przyjęcia, że tylko organ będący wnioskodawcą projektu, złożonego w ramach Programu, jest właściwy do rozpoznania wniosku. Decydujące znaczenie ma okoliczność posiadania żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie. Na wstępie zaznaczył, że korzystając z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględnił skargę Fundacji i dnia [...] marca 2020 r. udostępnił wnioskowaną informację publiczną, przekazując treść wniosków jednostek samorządu terytorialnego, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem bezpieczniej w latach 2017, 2018 i 2019. Natomiast nie udostępnił wniosków fundacji i stowarzyszeń, które otrzymały dofinansowanie w ramach ww. programu. Wojewoda stwierdził, że w tym zakresie skarga na bezczynność organu jest nieuzasadniona. Wyjaśnił, że takie wnioski o dofinansowanie, jako pochodzące od organizacji pozarządowych, są dokumentami prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Na poparcie swego stanowiska powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako częściowo zasadna została przez Sąd uwzględniona.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Według art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola administracji publicznej obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem Sąd orzeka na skutek wniesionej skargi czy organ dopuścił się nielegalności w swym zachowaniu, nie wydając w określonych prawem terminach decyzji administracyjnej, postanowienia, innego niż wymienione aktu lub nie podejmując czynności z zakresu administracji publicznej.

Należy też dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarga Fundacji zarzuca Wojewodzie bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, której to w/w strona zażądała we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. W powyższym piśmie strona zwróciła się do Organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu "Razem bezpieczniej" w latach 2017, 2018, 2019.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX).

Należy zaznaczyć, że na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek, i co istotne, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2020 r., o sygn. II SAB/Ol 9/20, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, jak również niepoinformowanie o tym że organ wnioskowanej informacji nie posiada, uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności obligującej do uwzględnienia skargi. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.).

Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd powinien ocenić czy żądane dane stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz pozostałych jej regulacji. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, iż organ administracji publicznej był zobligowany do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego wniosku. Jako niezasadną należy bowiem uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p.

Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako utrwalone uznaje się stanowisko, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, LEX).

Żądana przez Stronę skarżącą informacja obejmująca treść wniosków o dofinansowanie w ramach realizowanego przez Organ programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań "Razem bezpieczniej" im. Władysława Stasiaka, miała charakter informacji publicznej, do której udostępnienia stosować należy przepisy u.d.i.p.

Słusznie podnosi strona skarżąca, iż przedmiot żądania dotyczył działalności organu władzy publicznej oraz sprawy publicznej, jaką jest niewątpliwie sposób pozyskiwania środków finansowych na wykonywanie programu rządowego. Podmiotem odpowiedzialnym za wytworzenie wniosku jest także podmiot władzy publicznej, bo jak wiadomo organy gmin, powiatów i województw w zakresie wyznaczonym ustawami wykonują zadania publiczne za pomocą kompetencji administracyjnych - art. 1 u.d.i.p. Ponadto, treść wniosku bezpośrednio wiązała się z dysponowaniem przez Organ środków publicznych, a zatem dotyczyła danych ujętych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. Potwierdzenie tego stanowisko znajduje się w tezach orzeczeń sądowych powołanych przez Stronę skarżącą, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 16 marca 2018 r. o sygn. I OSK 2388/17, CBOSA, gdzie trafnie zauważono, że za informację publiczną należy uznać wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych złożone w celu uzyskania dofinansowania, bez względu na sposób ich rozpoznania. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności (podobne stanowisko wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Ol 82/19, LEX).

Powyższy pogląd został ostatecznie zaakceptowany przez Wojewodę, który jak wynika z odpowiedzi na skargę, po jej wniesieniu pismem z [...] marca 2020 r. udostępnił wnioskowaną przez stronę informację publiczną, przekazując Fundacji treść wniosków jednostek samorządu terytorialnego, które otrzymały dofinasowanie w ramach programu "Razem bezpieczniej" w latach 2017, 2018 i 2019. Nie podlega też kwestii, iż w/w Organ przed wniesieniem skargi do WSA pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. przekazał Prezesowi Zarządu Fundacji wykaz dofinansowanych projektów z województwa podkarpackiego z lat 2017 – 2019, w ramach programu "Razem bezpieczniej". Taki stan oznacza, że w chwili wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności nie przekazując Fundacji treści wniosków jednostek samorządu terytorialnego. Bezczynność ta jednak ustąpiła po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem z chwilą przekazania Organowi Fundacji treści wniosków złożonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Dlatego też WSA stwierdzając bezczynność Wojewody nie mógł zastosować przepisów P.p.s.a. pozwalających na zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony o dostęp do informacji publicznej w określonym terminie – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem Organ ten niezwłocznie zareagował na podanie strony, przekazując w terminie ustawowym wykaz dofinansowanych projektów, a ponadto po zapoznaniu się z argumentami skargi zmienił swój pogląd i przesłał treść wniosków sporządzonych przez podmioty publiczne tj. jednostki samorządu terytorialnego. Błędna wykładnia obowiązujących regulacji prawnych nie pozwala na zakwalifikowanie stwierdzonego naruszenia jako rażącego naruszenia przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa należy odróżniać od naruszenia prawa o charakterze zwykłym, tj. niekwalifikowanym. Sąd stoi na stanowisku, iż orzeczenie rażącego naruszenia prawa należy zastrzec dla najbardziej jaskrawych i jednocześnie nieuzasadnionych przypadków długotrwałej bierności organów. Dlatego też nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, polegających na udzieleniu dostępu do informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. o sygn. II SAB/Łd 4/20, LEX).

Wojewoda nie pozostaje bezczynny w zakresie żądania Fundacji dotyczącego treści wniosków o dofinansowanie z programu "Razem bezpieczniej" pochodzących od podmiotów prywatnych (niepublicznych) takich jak w szczególności fundacje i stowarzyszenia. WSA podziela trafne stanowisko Organu o tym, że wnioski o jakich mowa jako niepochodzące od podmiotów władzy publicznej, jak również nie pozostające pod ich kontrolą, mają charakter dokumentów prywatnych, do których udostępnienia nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Wojewoda słusznie powołuje się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. I OSK 431/11, LEX, gdzie stwierdzono: Użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" (art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r.) podlega ocenie w ramach art. 6 u.d.i.p., a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego.

Analogiczny pogląd wyrażono także w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. o sygn. I OSK 56/16, LEX, gdzie podkreślono, iż wniosek o dofinansowanie będący załącznikiem do umowy nie ma waloru informacji publicznej. Wnioski takie i załączone do nich dokumenty nie tracą charakteru dokumentów prywatnych pomimo załączenia ich do umowy finansowanej ze środków publicznych. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu.

Skład orzekający WSA stwierdzając słuszność takiego zapatrywania na kwestie dostępu do treści wniosków o dofinansowanie, podziela zatem pogląd Wojewody, że treść nieudostępnionych Fundacji wniosków pochodzących od podmiotów innych niż gminy, powiaty i województwa jak również jednostek od nich zależnych (np. samorządowych osób prawnych), nie stanowi informacji publicznej, przez co ich nieudostępnienie nie świadczy o bezczynności Organu. Informacją publiczną będą jedynie dane indywidualizujące wnioskodawcę, który otrzymał dofinansowanie, a takie dane zostały Fundacji przekazane jeszcze przed złożeniem skargi do WSA (vide: pismo Wojewody z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak ZK-II.1331.17.2019).

Wobec stwierdzonych okoliczności faktycznych i prawnych, skarga Fundacji okazała się częściowo zasadna, bowiem w chwili wniesienia skargi Wojewoda pozostawał bezczynny nie przekazując Fundacji treści wniosków wytworzonych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zaś w chwili rozpoznawania skargi bezczynność ta ustała i nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa. Natomiast roszczenia strony o przekazanie treści wniosków pochodzących od innych niż władze publiczne, podmiotów prawa jako niezasadne nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi koszty wynagrodzenia radcowskiego ustalone zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz wpis sądowy.