II SAB/Lu 97/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-03	
Data wpływu	2014-03-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 3 ust.1 pkt 1 , art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13, art. 14, art. 16, art. 17; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. J., K. K. i T.K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego [...] w L. do załatwienia wniosku J. J., K. K. i T. K. z dnia 15 października 2013 r. w punktach 1,2, 4 i 6 oraz wniosków z dnia 26 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części oddala skargę; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego [...] w L. na rzecz skarżących J. J., K. K. i T. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
T. K., J. J. i K. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismo z dnia 5 lutego 2014 r., oznaczone jako "skarga na odmowę dostępu do informacji publicznej", w którym wnieśli o zobowiązanie Prezesa Wojewódzkiego Związku Pszczelarzy (dalej jako: WZP ) do udostępnienia informacji publicznych żądanych przez skarżących we wnioskach z dnia 15 października 2013 r. i z dnia 26 listopada 2013 r. oraz w pisemnym ponagleniu z dnia 2 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż wnioskami z dnia 15 października 2013 r. (każdy z nich oddzielnie) zwrócili się do Prezesa WZP o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. umów najmu pomieszczeń niemieszkalnych w budynku przy ul. H. , będących własnością Związku a wynajętych firmom prywatnym;

2. wykazu pszczelarzy dostarczających swoje produkty pszczele do "Domu Miodu" WZP w ciągu ostatnich pięciu lat, wraz z podaniem ilości dostarczanego miodu w kilogramach (w tym zakresie skarżący zaznaczyli, że udostępniono im jedynie listę nazwisk dostawców);

3. rozliczenie projektów ARR za ostatnie 5 lat: Realizacja Mechanizmu WPR dla wsparcia zakupu produktów pszczelich realizowanych przez WZP (środków warrozobójczych, matek pszczelich).

Wobec oporów Prezesa WZP w udzieleniu żądanych informacji, skarżący skierowali do niego pismo z dnia 26 listopada 2013 r., w którym wskazali na alternatywny sposób realizacji ich wniosków, bądź to poprzez umożliwienie im zapoznania się ze stosownymi dokumentami i wykonania ich kserokopii, bądź też poprzez przekazanie im gotowych kserokopii. Wnioski te dotychczas jednak nie zostały zrealizowane. Skarżący podkreślili, że WZP , będący rolniczym zrzeszeniem branżowym, jest jako organ samorządu gospodarczego zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes WZP wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że WZP nie udzielił skarżącym żądanych informacji, bowiem nie jest podmiotem zobowiązanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielania informacji dotyczących swojej działalności, o czym poinformował skarżących w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r.

Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że WZP jest dobrowolną niezależną i samorządną społeczno-zawodową organizacją, reprezentującą prawa i interesy pszczelarzy zrzeszonych w związku. Działa na zasadzie rolniczego zrzeszenia branżowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Związek nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, bowiem jego działalność w żadnym stopniu nie zastępuje działalności administracyjnej państwa. Związek nie posiada także majątku Skarbu Państwa, ani nie zarządza takim majątkiem.

Prezes WZP stwierdził, że odmowa dostarczenia skarżącym żądanych dokumentów była uzasadniona nie tylko brakiem po stronie Związku ustawowego zobowiązania do takiego zachowania, lecz wynikała również z konieczności działania zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych oraz ochroną tajemnicy handlowej. Przekazanie osobom postronnym wykazu pszczelarzy wstawiających swe miody do "Domu Miodu" naruszyłoby natomiast te tajemnice. Takie same przesłanki przeważyły przy odmowie ujawnienia umów najmu lokali zawartych przez WZP.

WZP uznało, iż nie będąc organem administracji państwowej ani też organem posiadającym informację publiczną, nie miało podstawy prawnej do wydania w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji Związek jedynie poinformował skarżących o pozostawieniu sporządzonej przez nich skargi bez nadania biegu.

Zaniechanie udzielenia odpowiedzi na temat rozliczenia projektów Agencji Rynku Rolnego "realizowanych" przez WZP wynikało natomiast z faktu, iż WZP nie realizuje żadnego projektu ARR , a jest jedynie pośrednikiem, który wskazuje swoich członków jako odbiorców końcowych realizowanych przez ARR programów.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 marca 2014 r. Sąd uznał, że przedmiotem skargi T. K., J. J. i K. K. jest bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Związku Pszczelarzy w sprawie udostępnienia informacji publicznych żądanych przez skarżących we wnioskach z dnia 15 października 2013 r. oraz z dnia 26 listopada 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że uprawnienie dostępu do informacji publicznej opiera się w przede wszystkim na normie wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP. W przepisie tym ustrojodawca zagwarantował każdemu obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, precyzując jednocześnie, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przewidując konieczność zapewnienia należytej realizacji prawa dostępu do informacji publicznej nadanego powyższą normą konstytucyjną, ustrojodawca w art. 61 ust. 4 Konstytucji wskazał, że tryb udzielania tych informacji określają ustawy.

Podstawowe znaczenie wśród aktów prawnych rangi ustawowej dotyczących realizacji prawa dostępu do informacji publicznych ma ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta w art. 4 określa krąg podmiotów, na które nałożono obowiązek udostępniania informacji publicznych, będących w ich posiadaniu.

Z ust. 1 powołanej regulacji wynika, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są ponadto organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W świetle przytoczonego unormowania nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" jedynie z pojęciem "organu administracji publicznej" z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wydanie 2, W-wa 2012, str. 63).

W ocenie Sądu, WZP jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i w tym zakresie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że Związek ten posiada osobowość prawną (co wynika z § 43 ust. 1 jego Statutu -k. 20 akt sądowych) i funkcjonuje jako rolnicze zrzeszenie branżowe, utworzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217 ze zm.). Wprawdzie jest on organizacją dobrowolną, niezależną i samorządną, jednak istotą jego działalności jest reprezentacja praw i interesów zrzeszonej w nim grupy pszczelarzy. W ramach tej działalności WZP współuczestniczy w realizacji projektów Agencji Rynku Rolnego , wskazując wśród swoich członków końcowych beneficjentów rozdysponowywanych w ramach tych projektów funduszy, co wynika chociażby z treści odpowiedzi na skargę. Podmiot ten pośredniczy zatem w obrocie środków publicznych, współdecydując o ich końcowym przeznaczeniu, a zatem w tym zakresie jego działalność nosi cechy publicznoprawne. Ponadto, w ramach swojej statutowej działalności, WZP może inicjować i współdziałać w opracowywaniu ustaw, uchwał i rozporządzeń, mających na celu rozwój i ochronę pszczelarstwa (§ 5 ust. 2 lit. "f" Statutu), co również wskazuje na wykonywanie zadań publicznych.

Nie sposób również wykluczyć, że WZP także samodzielnie dysponuje majątkiem publicznym, skoro jego Statut, obok finansowania Związku z funduszy własnych, przewiduje możliwość pozyskiwania środków w drodze subwencji (§ 31 pkt 3 Statutu).

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że WZP należy do podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na Zrzeszeniu tym ciążył zatem obowiązek określonej reakcji na składane przez skarżących wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że w świetle przepisów u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o udzielenie takiej informacji, winien – co do zasady - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnić wnioskodawcy żądaną informację w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie odmówić udostępnienia informacji publicznej wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Co istotne, w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami władzy publicznej również pozostałe podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. W sytuacji zaś, gdyby adresat wniosku uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bądź, że są dla wnioskodawcy dostępne w innym trybie, który zgodnie z normą kolizyjną art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyprzedza stosowanie tej ustawy, winien poinformować wnioskodawcę na piśmie, iż w stosunku do przedmiotu jego żądania ustawa ta nie znajduje zastosowania. Podobnie w sytuacji, gdyby nie posiadał żądanej informacji, nie wydaje on decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie informuje wnioskodawcę na piśmie o niedysponowaniu żądanymi informacjami.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że WZP w sposób prawidłowy zareagował jedynie na część żądania skarżących wyrażoną w pkt 5 ich wniosku z dnia 15 października 2013 r., dotyczącą udostępnienia "wykazów pszczelarzy wstawiających swoje miody do "Domu Miodu" WZP w ciągu ostatnich pięciu lat, wraz z ilością wstawionych kilogramów". W piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. Związek poinformował bowiem skarżących, iż "nie prowadzi wykazów pszczelarzy i ilości dostarczanego przez nich miodu do sklepu Dom Miodu". WZP uznał zatem, że w tym zakresie skarżący żądają informacji przetworzonej i w związku z tym wezwał skarżących do wykazania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za przedmiotową częścią ich wniosku.

W ocenie Sądu brak jest podstaw, by kwestionować wyjaśnienia WZP o nieprowadzeniu (a tym samym nieposiadaniu) wykazów pszczelarzy i ilości dostarczonego miodu do sklepu "Dom Miodu", skoro żaden przepis prawa, w tym w szczególności żadna regulacja ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, stanowiącej podstawę działalności WZP, nie nakłada na ten podmiot takiego obowiązku. Skoro zaś WZP nie dysponuje gotowymi wykazami tych danych, Związek ten zasadnie uznał, że ta część żądanych przez skarżących informacji wymaga przetworzenia, by mogła im być udostępniona w sposób i formie wskazanych we wniosku. Wygenerowanie przedmiotowych wykazów, wobec niesporządzania ich na bieżąco, niewątpliwie bowiem musiałoby być poprzedzone dokonaniem przez Związek analizy pojedynczych informacji dotyczących dostaw miodu do sklepu "Dom Miodu" w Lublinie za ostatnie 5 lat, w szczególności pod kątem poszczególnych dostawców, a następnie ich zsumowania i odpowiedniego zestawienia. Wymagałoby to zatem od pracownika WZP określonego działania intelektualnego, zmierzającego do pozyskania jakościowo nowej informacji. W literaturze pojęcie przetworzenia informacji jest natomiast utożsamione właśnie z określonym działaniem intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji będących w posiadaniu adresata wniosku, a następnie nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Obejmuje ono zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest tym samym równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, str. 50).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, LEX nr 340009).

W konsekwencji, skoro informacje żądane przez skarżących w pkt 5 ich wniosku z dnia 15 października 2013 r. stanowią informację przetworzoną, należy uznać, że WZP prawidłowo zareagował na tę część wniosku, wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonych uwarunkowany jest spełnieniem przez wnioskodawcę tego kryterium. Wnioskodawca, na etapie składania wniosku, nie musi jednak wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, LEX nr 1260013). Stąd w razie uznania, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej i nie zawiera argumentacji wskazującej na istnienie szczególnego interesu publicznego, wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w tym zakresie jest w pełni zasadne.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Prezesowi WZP nie sposób zarzucić bezczynności w zakresie dotyczącym pkt 5 wniosku skarżących z dnia 15 października 2013 r., dlatego skarga w tej części podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sadu skarga nie zasługuje na uwzględnienie również w części obejmującej pkt 3 przedmiotowego wniosku, tj. w zakresie, w jakim skarżący domagali się udostępnienia "Zasad etyki pszczelarskiej wymienionych w obowiązującym Statucie WZP - § 10 pkt 6" oraz "wskazania ich poznawczej dostępności dla pszczelarza". Wprawdzie ta część wniosku z dnia 15 października 2013 r. nie spotkała się z żadną reakcją ze strony WZP, jednak - jak wynika z akt sprawy - skarżący domagali się udostępnienia ww. informacji również w swych poprzednich wnioskach, zaś w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. zostali poinformowani przez Prezesa WZP , iż brak jest "skodyfikowanych zasad etyki pszczelarskiej", w związku z czym informacja ta nie może zostać udostępniona. W tej sytuacji uznać należy, że ponowne poinformowanie skarżących, w odpowiedzi na ich kolejny już wniosek z dnia 15 października 2013 r., o niedysponowaniu informacjami w postaci "zasad etyki pszczelarskiej", byłoby bezcelowe, przez co niepodjęcie tej czynności nie daje podstaw do zarzucenia Prezesowi WZP bezczynności w tym zakresie.

Skarga jest natomiast zasadna w pozostałej części, tj. w zakresie dotyczącym pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku skarżących z dnia 15 października 2013 r. oraz ich wniosków z dnia 26 listopada 2013 r. Wyjaśnić należy, że skarżący w tej części domagali się udostępnienia m.in. protokołów z zebrań WZP , protokołów z walnych zjazdów tego Związku, umów najmu osobom prywatnym lokali stanowiących własność WZP , rozliczeń określonych projektów Agencji Rynku Rolnego, wynagrodzeń członków organów WZP , kosztów obsługi prawnej Związku czy też protokołów z zebrań sprawozdawczo-wyborczych. Jedyną zaś reakcją WZP na żądania skarżących w powyższym zakresie było poinformowanie ich w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r., iż Związek nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, co – jak już wyżej wykazano – było stanowiskiem błędnym. WZP nie dokonał natomiast analizy tej części wniosków pod kątem charakteru żądanych informacji, wystąpienia ewentualnych ograniczeń w ich udostępnieniu (art. 5 u.d.i.p.), ustalenia, czy informacje te pozostają w dyspozycji Związku, czy też ewentualnej konieczności ich przetworzenia celem ich udostepnienia. Tymczasem informacje te – w ocenie Sądu – mają charakter informacji publicznych, o czym przesądza publicznoprawny element działalności WZP . Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. informacją publiczną podlegająca udostępnieniu jest w szczególności informacja podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c), organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d) oraz majątku, którym dysponują (lit. f).

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezesa WZP do załatwienia wniosku skarżących z dnia 15 października 2013 r. w punktach 1,2, 4 i 6 oraz wniosków z dnia 26 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Prezesa WZP w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.