Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt I SAB/Sz 23/20 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 8 października 2020 r., I SAB/Sz 23/20, po rozpoznaniu skargi R.P. (dalej: skarżący) na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub Zakład) w zakresie rozpoznania wniosku o rozłożenie na rat zaległości z tytułu składek, zobowiązał ZUS do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2019 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że ZUS dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa i w pozostałym zakresie oddalił skargę.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący [...] lipca 2019 r. złożył wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu zaległych składek.

ZUS powyższy wniosek pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do podjęcia rozstrzygnięcia, o czym ZUS poinformował skarżącego pismem z [...] sierpnia 2019 r.

Skarżący złożył skargę na bezczynność ZUS, którą WSA, opisanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił.

W ocenie WSA, wymienione w zawiadomieniu z [...] sierpnia 2019 r. braki wniosku o rozłożenie należności na raty, w postaci wyciągu z książki przychodów i rozchodów oraz wypełnienia drugiej strony oświadczenia, nie miały charakteru braków formalnych, lecz braków materialnych. Ich uzupełnienie miało służyć pozytywnemu załatwieniu sprawy wszczętej na podstawie wniosku skarżącego. Wobec tego WSA uznał, że organ nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: kpa). ZUS powinien zakończyć sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2019 r. merytorycznym rozstrzygnięciem w postaci wydania decyzji odmownej lub zawarciem umowy o układ ratalny. Tak więc ZUS prowadząc postępowanie, pozostawił podanie bez rozpoznania z naruszeniem prawa, a tym samym pozostawał w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

WSA wskazał, że z art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266; dalej: usus) wynika, że odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Forma ta nie została zastrzeżona do odmowy rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności. W sytuacji, gdy organ odmawia stronie ulgi, jest więc zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej postępowaniem administracyjnym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które z mocy art. 123 usus mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie.

W efekcie WSA stwierdził, że ZUS pozostawał w bezczynności wadliwie uznając, że zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, dlatego – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) –zobowiązał organ do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Bezczynność ta nie była rażąca, ponieważ przekroczenie terminów wynikało z wadliwej interpretacji i zastosowania przez organ w sprawie przepisu art. 64 § 2 kpa. Ponadto WSA nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył ZUS, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 174 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa oraz art. 29 usus poprzez nałożenie obowiązku rozpoznania wniosku o udzielenie ulgi z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, które to rozstrzygnięcie organu nie podlega kontroli sądów administracyjnych i nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 ppsa i w zw. z art. 83 ust. 1, 2 i 4 usus w oparciu o które należy uznać, że WSA przekroczył ramy kognicji i naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, orzekając w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych należącej do właściwości sądów powszechnych.

ZUS zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Wniósł również o zbadanie, czy wnoszona skarga kasacyjna ma wpływ na przewlekłość postępowania w sposób rażący oraz czy powoduje naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 kpa.

W pismach procesowych z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] i [...] stycznia 2021 r. skarżący przedstawił dodatkowe argumenty w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną ZUS złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący wyraził zgodę na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, dlatego skarga kasacyjna została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do WSA była bezczynność ZUS w sprawie wniosku skarżącego o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał swoją kognicję do rozpoznania skargi, którą uwzględnił i zobowiązał ZUS do rozpoznania wniosku skarżącego o rozłożenia na raty należności z tytułu składek oraz stwierdził, że ZUS dopuścił się bezczynności.

Skarżący kasacyjnie ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznawania spraw o jakich mowa art. 29 usus, tj. dotyczących wniosków o rozłożenie należności składkowych na raty i odroczenia terminu płatności składek.

W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest odpowiedź na pytanie, czy sprawy o rozłożenie należności składkowych na raty należą do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność ZUS w tym przedmiocie.

Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

Z uregulowań zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 usus, ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 usus) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 usus).

Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 usus, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw.

Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 usus. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 usus jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne.

Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 usus wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 usus. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 usus zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 usus, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna.

Zaznaczyć należy, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 usus spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania.

Poparcie przedstawionego wyżej wywodu znaleźć można zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie. W szczególności wskazać należy na powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II GSK 661/10, w którym stwierdzono wprost i inaczej niż to interpretuje skarżący, że "decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 usus, zatem nie stosuje się do niej trybu tym przepisem określonego, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie więc przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 usus odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego". Podobnie orzekały wojewódzkie sądy administracyjne w przykładowo wymienionych orzeczeniach, np. postanowienie WSA w Łodzi z 19 lipca 2012 r., III SAB/Łd 15/12; postanowienie WSA w Gliwicach z 13 lutego 2012 r. I SA/Gl 197/12, wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2012 r., I SA/Kr 1056/12; postanowienie WSA w Warszawie z 11 stycznia 2010 r., V SA/Wa 1814/09 (wszystkie orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie zaś (por. Wantoch-Rekowski Jacek (red.), "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz."; opub. Lex 2015, komentarz do art. 83 usus) wskazuje się, że odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych od decyzji organu rentowego wydanej w sprawie indywidulanej nie przysługuje tylko w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 4 usus. Powołany przepis jako lex specialis należy wykładać ściśle.

Podobnie stwierdził Wojciech Chróścielewski w glosie do uchwały NSA z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (opub. OSP 2013/12/118) – przepis art. 83 ust. 4 usus przewiduje wyjątek od zasady rozpoznawania odwołań od decyzji w postępowaniu cywilnym przez sądy okręgowe. Stanowi on bowiem, że od decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, ale strona może wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra - to znaczy na zasadach określonych w art. 127 § 3 kpa. Obowiązuje więc w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jasny i klarowny model zaskarżania decyzji organów ZUS. Od wszystkich decyzji, z wyjątkiem określonych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 usus, trzech rodzajów decyzji, służy odwołanie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Z kolei Kamil Antonów w monografii "Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych" (wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, str. 182-187) co prawda opowiada się za drogą kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach dotyczących decyzji odmowych z zakresu wniosków o udzielenie ulg, ale jest to postulat de lege ferenda, a więc skierowany do ustawodawcy o ewentualną zmianę przepisów. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym sądami właściwymi do rozpoznawania takich spraw są sądy powszechne (sądy ubezpieczeń społecznych).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznaje za usprawiedliwione, ponieważ WSA, przyjmując sprawę do merytorycznego rozpoznania, naruszył wymienione w niej przepisy prawa. Złożenie bowiem skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a taka nie przysługuje w sprawach wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych o jakich mowa w art. 29 usus.

Ponadto wskazać należy, że bez znaczenia dla wyniku sprawy, były argumenty skarżącego podnoszone w pismach procesowych do NSA. Skupiają się ono zasadniczo na braku udzielenia państwowej pomocy finansowej przedsiębiorcom z uwagi na pandemię. Kwestie te nie mogły być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy – jak wywiedziono wyżej – sprawy z zakresu ulg w postaci rozłożenia na raty należności składkowych nie należą do kognicji sądów administracyjnych.

W myśl art. 189 ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa postanowił uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę jako niedopuszczalną.