Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1988/20 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. nr 1110/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/20 oddalił skargę W.P. (dalej: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 września 2020 r., nr 1110/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz.137 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), przez bezkrytyczne przyjęcie, że postępowanie administracyjne zmierzające do "legalizacji" samowoli budowlanej na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S., było uzasadnione, a jego bezskuteczność implikowała bezwzględnie obowiązek wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzji z 6 sierpnia 2020 r., nr 330/20 nakazującej skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki "obiektu budowlanego" i zaniechanie dokonania własnych ocen w tym zakresie zgodnie z obowiązkiem Sądu w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku utrzymującego w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa zamiast usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie wadliwej decyzji;

2. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, że rozpoczęta budowa całorocznego budynku rekreacji indywidualnej w postaci wykopu i deskowania pod ławy fundamentowe wraz ze zbrojeniem, rozpoczęta na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S., stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ww. przepisów Prawa budowlanego, a którym w rzeczywistości nie jest i niewłaściwe ich zastosowanie przez przyjęcie tych przepisów jako podstawy do uznania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z 6 sierpnia 2020 r., nr 330/20 za prawidłową i wydaną zgodnie z obowiązującym prawem podczas gdy decyzja ta w wyniku złożonej skargi powinna być uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Wydany w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b." – tj. przed zmianą ustawy Prawo budowlane wprowadzoną od 19 września 2020 r.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie projektu budowlanego lub jego części do stanu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).

Z treści powyższych przepisów wynika, że zakresem kontroli sądowej decyzji nakazującej rozbiórkę, w trybie ww. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., podlega jedynie okoliczność zrealizowania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Decyzję, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., należy postrzegać wyłącznie jako sankcję wobec jej adresata, za brak wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu. Jak wynika natomiast z uzasadnienia ww. zarzutu skargi kasacyjnej skarżący nie kwestionuje, iż nałożony na niego obowiązek nie został zrealizowany. Skarżący zarzuca, iż nie było w ogóle podstaw do jego nałożenia, bowiem przedmiotem nakazu nie jest obiekt budowlany.

Zwrócić należy uwagę, że zasadność nałożenia obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów, a w konsekwencji kwalifikacja rozpoczętej przez skarżącego budowy jako części obiektu budowlanego, była już przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020 r., VII SA/Wa 2730/19 oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 października 2019 r., nr 1865/19 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z 8 sierpnia 2019 r., nr 358/19 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok ten jest prawomocny. Tym samym – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – okoliczność ta winna być postrzegana jako przesądzająca poprawność wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego względem robót budowlanych podjętych przez skarżącego na działce nr [...], jak i nadanej przez te organy kwalifikacji prawnej tymże robotom, jeżeli od niej uzależniona była dopuszczalność prowadzenia postępowania w ww. trybie. W konsekwencji skarżący na obecnym etapie postępowania nie może skutecznie podważać zasadności zakwalifikowania wykonanych prac jako obiekt budowlany, skoro została ostatecznie i prawomocnie przesądzona. Innymi słowy, na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości dokonywania od nowa ustaleń, czy skarżący dopuścił się samowoli budowlanej jak i przeprowadzania ponownej jej kwalifikacji prawnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że zakres kontroli sądowej zaskarżonej decyzji pokrywałby się z zakresem kontroli prawidłowości postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.

W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 2a ustawy Prawo budowlane jak i zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. uznać należy za bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.