VII SA/Wa 616/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-28	
Data wpływu	2021-03-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2455/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256;  art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 519;  art. art. 6; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2016 nr 0 poz 71; § 2ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8; Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek M.W., nieważności decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości S., gmina J.

Po rozpatrzeniu odwołania M.W. oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporna inwestycja obejmuje budowę wolnostojącej wieży wraz z instalacjami i urządzeniami wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...], zlokalizowanej w miejscowości S., gmina J., działka nr ew. [...], obręb [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą. (...) Projektowana inwestycja przewiduje wykonanie żelbetonowej płyty fundamentowej, posadowienie stalowej rurowej wieży typu [...], montaż anten sektorowych, urządzeń RRU oraz anten radioliniowych na wieży, montaż urządzeń sterujących APM u podnóża wieży na typowych rusztach oraz wykonanie wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej na działce nr ew. [...]. (...) Na działce nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości S. planuje się budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Projektowana wieża typowa MONOBOT H-42 o wysokości trzonu 42,0 m oraz łącznej wysokości 43,3 m n.p.t. wraz z cokołem i odgromnikiem, będąca obiektem infrastruktury technicznej, będzie zlokalizowana w południowym narożniku działki. Wiza zostanie zamocowana na kołowej płycie fundamentowej o średnicy 6,5 m, posadowionej na głębokości 2,0 m poniżej poziomu terenu. Na wieży zaprojektowano umieszczenie anten sektorowych oraz anten radioliniowych. Urządzenia sterujące o wymiarach 0,48 m x 0,6 m x 0,7 m zostaną posadowione obok wieży, za pośrednictwem zaprojektowanych do tego celu rusztów (Projekt budowlany - str. 6). W ramach projektu przewiduje się instalację trzech anten sektorowych H. [...] o azymutach i mocy zgodnie z tabelą nr 1 tj. 50°, 165°, 280° oraz 755,96 W (Projekt budowlany - str. 8).

Inwestor – P. Sp. z o.o. - do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] w miejscowości S., gmina J.) na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy J. z [...] września 2018 r., Nr [...] (wobec której postanowieniem z [...] marca 2019 r., Wójt Gminy J. dokonał wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.), ustalającą, na wniosek P. sp. z o.o., warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. "GR03302C" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą na terenie fragmentu nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S., gm. J.. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2018 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy; linii zabudowy określonej na załączniku graficznym; wysokości wieży - do 45 m (projektowana - 43,3 m /z odgromnikiem/ - Projekt budowlany - str. 6, Rysunek zestawieniowy stacji - Numer rysunku: [...]); odległości wieży od granicy z działką nr ew. [...](obecnie działka nr ew. [...]) ok. 4-5 m (projektowana - 4,9 m - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - Numer rysunku: [...]); ilości anten umieszczonych na wieży - 3 anteny sektorowe oraz 2 anteny radiolinii (projektowana - 3 anteny sektorowe oraz 2 anteny radiolinii - Projekt budowlany - str. 8); umieszczenie urządzeń zasilających i nadawczo odbiorczych - u podnóża wieży (projektowane - urządzenia sterujące oraz rozdzielnica technologiczna TBSB zostaną posadowione obok wieży, za pośrednictwem zaprojektowanych do tego celu rusztów i konstrukcji wsporczych - Projekt budowlany - str. 6 i 76). Odnosząc się do zarzutu niedokonania oceny "zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem budowlanym w zakresie ilości i mocy EIRP anten, organ zauważył, że liczba anten radioliniowych i sektorowych jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2018r., Nr [...]. Jednocześnie zauważyć należy, że w decyzji tej nie określano maksymalnej mocy EIRP anten.

Organ wskazał, że projektowana inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W aktach sprawy znajduje się także pismo Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], który zaakceptował lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2018 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ przytoczył treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), z których wynika jakie instancje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy (Projekt budowlany - str. 8) oraz znajdującej się w akta sprawy organu wojewódzkiego dokumentu "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r., Dz.U. 2016 poz. 71" sporządzonej w styczniu 2019 r. (s. 8 i 12) w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację: 1 ) anteny sektorowej L081 (LTE) nadającej w paśmie: 800 MHz, skierowanej na azymut 50°, o mocy EIRP 755,96 W; 2) anteny sektorowej L082 (LTE) nadającej w paśmie: 800 MHz, skierowanej na azymut 165°, o mocy EIRP 755,96 W; 3) anteny sektorowej L083 (LTE) nadającej w paśmie: 800 MHz, skierowanej na azymut 280°, o mocy EIRP 755,96 W;

Organ za całkowicie nieuzasadniony należy uznał pogląd, iż ewentualnemu sumowaniu powinny podlegać moce wszystkich anten na jeden kierunek głównej wiązki promieniowania (azymut). Dla sumowania mocy wszystkich anten skierowanych na jeden azymut, za rozstrzygające należy uznać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12, w którym stwierdzono, że "skoro odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi zależy od mocy każdej anteny osobno ("pojedynczej"), to oznacza, że będzie ona taka sama, nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten.

Organ podkreślił, że parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej, z punktu widzenia przepisów omawianego rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowane. Z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie charakterystyki przedsięwzięcia przy pomocy parametru odnoszącego się do poziomu gęstości pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny. Parametr ten jest bowiem irrelewantny dla kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Z tego też powodu nie może on podlegać sumowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy, że w sytuacji projektowania więcej niż jednej anteny na tym samym azymucie i o tym samym maksymalnym nachyleniu osi głównej wiązki należy przeanalizować możliwość ich nakładania i sumowania mocy. Podkreślić jednak należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, według którego zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2392/17, por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 666-667 i powołane tam orzeczenia NSA). Tym samym niemożliwe jest proste "zsumowanie" czy "kumulowanie" mocy kilku anten, nawet skierowanych na jeden azymut. Przemawiają za tym cztery argumenty. Po pierwsze, z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. wynika, że przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej, jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludności, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny. Po drugie, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludności w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Zarówno w § 2 ust. 1 pkt 7 jak i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. wyraźnie jest mowa o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludności w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że to czy instalacja ma trzy, czy np. sześć anten, nie zmienia i logicznie rzecz ujmując nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych ludności ludzi w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie o osie głównych wiązek z konkretnych pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludności bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.

Po trzecie, w końcowych częściach obu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. prawodawca wyraźnie podkreśla, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Zastrzeżenie to nie pozostawia żadnych wątpliwości, że wykluczono jakiekolwiek zabiegi sumowania "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć. Wyrażone powyżej stanowisko zaprezentował także Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] marca 2018 r. (kopia w aktach sprawy GUNB).

Organ wskazał, że z ww. "Kwalifikacji" wynika że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej L081 na azymut 50° anteny sektorowej L082 na azymut 165° i anteny sektorowej L088 na azymut 280° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, osie główne wiązek promieniowania w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego anteny będą przechodzić na najniższej wysokości 32 m. Jednocześnie z ww. "Kwalifikacji (...)" wynika, że osie główne wiązek promieniowania na całej długości nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Tym samym, mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, jak również przywołane wyżej unormowania, organ stwierdził że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Mając na uwadze zarzut wniosku dotyczący braku ustalenia maksymalnych tiltów anten organ podkreślił, że projekt spornego zamierzenia oraz ww. "Kwalifikacja (...)" uwzględnia maksymalne pochylenia (tilt) projektowanych anten sektorowych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej ograniczają się wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają również prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie.

Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty G. z [...] sierpnia 2019 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana Starosty G. z [...] sierpnia 2019 r., nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

1) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy i dlaczego decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie narusza przepisów prawa procesowego w zakresie jej uzasadnienia merytorycznego odnoszącego się do konkretnej jednostki prawnej,

2) art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niedokonanie oceny zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem budowlanym w zakresie ilości, mocy EIRP anten,

3) § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej rozporządzenie z 2012 r.) poprzez przez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z w/w przepisami i tym samym nieudowodnienie, iż obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska,

4) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten,

5) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania albowiem organ winien podać, dlaczego kwalifikował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, jak ustalił, a szczególnie na podstawie, jakich danych maksymalne tilty anten.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w maksymalnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż złożenie niniejszej skargi jest konieczne, ponieważ organ neguje wyroki NSA wydane w trybie nieważności wskazujące na konieczność uwzględnienia sumarycznej mocy anten, maksymalnej mocy oraz ich maksymalnego pochylenia. NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., II OSK 2336/20 wydanym w trybie nieważności precyzyjnie podkreśla, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010, która konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 tego rozporządzenia.

Podobnie NSA II OSK 1101/18 oddalając skargę kasacyjną GINB w Warszawie w wyroku z dnia 12.03.2020 r. podkreślił, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Podobnie NSA II OSK 2201/18 oddalając skargę kasacyjną GINB w Warszawie w wyroku z dnia 25.09.2019 r. podkreślił, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

W trybie nieważnościowym NSA II OSK 1271/18 w wyroku z dnia 12.03.2020 roku podkreślił, że w przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Podobnie NSA II OSK 672/20 w wyroku wydanym w identycznej sprawie z dnia 18.03.2020 roku podkreśla, że zgodnie z § 11 ust 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej rozporządzenie z 2012 r.), projekt powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ tego obiektu na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, pod względem m.in. promieniowania, w szczególności jonizującego pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się - mając na uwadze, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Jakkolwiek w projekcie dołączone zostały jako załączniki dokumenty sporządzone przez inne osoby, pn.: Kwalifikacja przedsięwzięcia z [...] sierpnia 2017 r. oraz analiza środowiskowa z lipca 2017 r., to nie mogą one zastąpić wymaganej części telekomunikacyjnej projektu. W ww. dokumentach i w projekcie budowlanym brak jest kart katalogowych projektowanych anten i uchwytów, dlatego nie wiadomo dokładnie, jakie są maksymalne moce EIRP projektowanych anten oraz jakie są możliwe maksymalne kąty pochylenia tych anten (tzw. tilty). Podobnie NSA II OSK 460/18 w wyroku z dnia 16.01.2020 roku gdzie podkreśla, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga bowiem przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Ponadto zwracam uwagę na wyrok NSA II OSK 212/18 z dnia 05.12.2019 roku gdzie podkreślono, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia zatem maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ponadto w tej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy. Dlatego też powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do ww. przepisów rozporządzenia.

W świetle powyższego pełnomocnik skarżącego podkreślił, że koniecznym było w niniejszej sprawie uwzględnienie zarówno maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, jak i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania oraz ukształtowania terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Pełnomocnik wskazał ponadto, że organ nie odniósł się nawet do części podniesionych zarzutów w odwołaniu (w skardze zarzut 2 oraz 3).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że w tym trybie organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wniosek o stwierdzenie nieważności w tej sprawie został oparty przede wszystkim na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) i art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2018 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), gdyż - w ocenie wnioskodawcy - organy nie ustaliły czy przedmiotowa inwestycja może być kwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dia ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Natomiast zgodnie z unormowaniem § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Organ ustalił na podstawie projektu budowlanego oraz znajdującej się w aktach sprawy organu wojewódzkiego dokumentu "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r., Dz.U. 2016 poz. 71" sporządzonej w styczniu 2019 r., że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację: anteny sektorowej L081 (LTE) nadającej w paśmie: 800 MHz, skierowanej na azymut 50°, o mocy EIRP 755,96 W; anteny sektorowej L082 (LTE) nadającej w paśmie: 800 MHz, skierowanej na azymut 165°, o mocy EIRP 755,96 W; anteny sektorowej L083 (LTE) nadającej w paśmie: 800 MHz, skierowanej na azymut 280°, o mocy EIRP 755,96 W. Są to więc trzy pojedyncze anteny sektorowe na azymutach 50°, 165° i 280°. W opracowaniu tym wskazano, że dla projektowanej instalacji dla trzech anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 500-1000 W. W związku z tym analizie poddano czy zastosowanie w tym wypadku będzie miał § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia, a więc czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten. Zaznaczenia wymaga, że w opracowaniu uwzględniono stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne (pochylenie wiązki do 10°) i wskazano, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten wynoszą 0°. Przy ukierunkowaniu anten: L081 na azymut 50°, L082 na azymut 165°, L088 na azymut 280° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, osie główne wiązek promieniowania w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego anten będą przechodzić na najniższej wysokości 32 m. Jednocześnie z ww. "Kwalifikacji (...)" wynika, że osie główne wiązek promieniowania na całej długości nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności ustalane według istniejącego (na datę sporządzenia opracowania) stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Z projektu budowlanego wynika (pkt 9.2), że teren nie jest objęty planem miejscowym. Projektant oświadczył, że nie ma wiedzy, aby dla terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych zobrazowanego na rys. GRO3302C/Z-1 wydane były decyzje o warunkach zabudowy. Nie zidentyfikowano też budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...] (poprzednio [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] to grunt rolny (ŁV), a działka nr [...] to działka zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Z rysunków nr 1 i 2 dołączonego do "Kwalifikacji" wynika, że oś głównej wiązki promieniowania anteny L081 ukierunkowanej na azymut 50° w odległości 40 m od środka elektrycznego anteny (tj. w pobliżu budynku na działce nr [...]) będzie przebiegać na wysokości 32,5 m, a więc ponad budynkiem skarżącego. W ocenie Sądu, organ zasadnie więc uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) i art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących kumulowania się mocy kilku anten skierowanych na jeden kierunek głównej wiązki promieniowania, wskazać należy, iż w okolicznościach tej sprawy kwestia ta nie występuje, gdyż na każdy z trzech azymutów skierowana jest tylko pojedyncza antena o mocy EIRP 755,96 W. Zarzuty te nie mogły więc prowadzić do uwzględnienia skargi w tej sprawie.

Dodać należy, iż w kwestii kumulowania się mocy poszczególnych anten istnieje obecnie rozbieżność w orzecznictwie, gdyż w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 247/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w tym zakresie pogląd odmienny od poglądów przedstawionych w uzasadnieniu skargi, stwierdzając, że w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Wobec powyższego NSA stwierdził, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji nakazujące organom prowadzenie ustaleń stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie odnośnie do kumulowania się mocy wszystkich anten tej stacji bazowej w kontekście ustaleń czy przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnie więc wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niedokonanie oceny zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem budowlanym w zakresie ilości, mocy EIRP anten. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy J. z [...] września 2018 r., Nr [...] (wobec której postanowieniem z [...] marca 2019 r., Wójt Gminy J. dokonał wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.), ustalającą, na wniosek P. sp. z o.o., warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. "[...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą na terenie fragmentu nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S., gm. J.. Organ dokonał analizy projektu budowalnego w kontekście zgodności z tą decyzją. W szczególności organ wskazał, że liczba anten radioliniowych i sektorowych jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2018 r., natomiast w decyzji tej nie określano maksymalnej mocy EIRP anten. W decyzji lokalizacyjnej stwierdzono również, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Nietrafny jest zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej rozporządzenie z 2012 r.), zgodnie z którym projekt powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ tego obiektu na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, pod względem m.in. promieniowania, w szczególności jonizującego pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się - mając na uwadze, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. W pkt 8 projektu opisano wpływ inwestycji na środowisko, w pkt 9 określono obszar oddziaływania inwestycji, do projektu załączono Graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych jako uzupełnienie do Kwalifikacji środowiskowej z [...] stycznia 2019 r. Nie można więc uznać, że wskazane warunki przewidziane w tym przepisie nie zostały w tej sprawie spełnione.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania albowiem organ winien podać, dlaczego kwalifikował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, jak ustalił, a szczególnie na podstawie, jakich danych maksymalne tilty anten. W "Kwalifikacji" oraz w projekcie budowlanym, podkreślono, że w opracowaniu uwzględniono stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne (pochylenie wiązki do 10°) i wskazano, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Organ wskazał, że maksymalne tilty anten oraz maksymalne moce anten zawarte są w projekcie budowlanym. Organ nie ustala samodzielnie czy dane techniczne przedstawione przez uprawnionego projektanta są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż zakres przeprowadzanej kontroli projektu budowlanego ma charakter formalny. W wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 3189/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), a także obecnie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 16 ze zm.), wynika, że organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie kontroluje projektu budowlanego w zakresie, w jakim zawiera on rozwiązania techniczne.

Poza tym dodać należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy oraz § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (zarzuty nr 2 i 3 skargi), wskazać należy, iż kwestia zgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została przez organ omówiona, natomiast co do drugiego zarzutu organ wprawdzie nie odniósł się szczegółowo, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak było w okolicznościach tej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], gdyż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma szczególny charakter i w postępowaniu tym wyeliminowane z obrotu prawnego powinny być tylko takie decyzje, które są obarczone najcięższymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to z całą pewnością nie może zastępować postępowania zwykłego i stanowić "trzeciej instancji" w rozpoznaniu sprawy. W tej sprawie M. W. był stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja Starosty G. z [...] sierpnia 2019 r. została mu doręczona 26 sierpnia 2019 r. i nie kwestionował tej decyzji w trybie zwykłym, lecz dopiero wnioskiem z dnia 8 czerwca 2020 r. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności. W skardze, oprócz powołania licznych fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych, nie odniesiono się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).