Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 294/21 w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...] 1997 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 294/21, oddalił skargę M. G. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...] 1997 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. M. G. zaskarżyła wyżej wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając: naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, dalej: "u.z.p.") poprzez niezgodność w planie zagospodarowania przestrzennego między jego częścią tekstową i graficzną; przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: "k.c.") poprzez wytyczenie drogi przez nieruchomość należącą do skarżącej; wewnętrzną sprzeczność planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie dla tego samego obszaru drogi oraz ciągu ekologicznego; art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wytyczenie drogi w miejscu ciągu ekologicznego oraz niejasność przepisów planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta U. wniósł o jej oddalenie. W kontekście pierwszego z podniesionych zarzutów wskazano, że z przepisu uchwały wynika przeznaczenie planistyczne dotyczące przedmiotowej jednostki (PJ 1/2). Takie ujęcie wynikało z powszechnie wówczas przyjmowanych wytycznych w zakresie projektowania dróg. Oznaczenie 1/2 dotyczy przekroju poprzecznego drogi i oznacza, że droga jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu. Ustosunkowując się do drugiego z podniesionych zarzutów wskazano, że na gminę nałożono szereg obowiązków związanych z projektowaniem i budową ciągów komunikacyjnych, w tym dróg. Za bezzasadny uznano także zarzut dotyczący ustalenia dla tego samego obszaru drogi oraz ciągu ekologicznego. Zdaniem organu, w miejscu przecięcia projektowanej drogi z ciągiem ekologicznym nakazano wykonać przepust ekologiczny, którego parametry winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu administracji brak jest podstaw dla uznania trafności zarzutu odnoszącego się do nieostrości przepisów. Zdaniem tego organu szerokość oraz lokalizacja dróg i ulic zostały w sposób jednoznaczny określone w treści uchwały z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów. Nie podzielono też trafności zarzutu odnoszącego się do naruszenia postanowień art. 74 Konstytucji RP. W ocenie organu usytuowanie drogi wewnętrznej PJ 1/2 o funkcji ciągu pieszo-jezdnego wzdłuż ciągu ekologicznego nie narusza bezpieczeństwa ekologicznego, ponieważ ulica, ciąg pieszo-jezdny, jako element infrastruktury komunalnej nie ogranicza funkcjonowania ciągu ekologicznego.

Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Skarżąca odniosła się do stanowiska organu administracji publicznej. W jej ocenie zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu nie znajdują potwierdzenia w treści skarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom organu legenda rysunku planu również nie zawiera oznaczenia PJ 1/2, a sam rysunek nie może zawierać oznaczeń, które nie znajdują oparcia w części opisowej planu. Wyjaśnienie organu sprowadzające się do uznania, że PJ jest opisane, a 1/2 wynika z powszechnie stosowanych wytycznych nie jest do zaakceptowania. Podniesiono, że oznaczenie PJ jako ciąg pieszo-jezdny nie jest znany w ustawie o drogach publicznych, unormowania planistyczne obowiązujące w dacie przyjęcia uchwały przewidywały jedynie drogi publiczne i nie dopuszczano dróg wewnętrznych. Unormowania dotyczące drogi wewnętrznej, niebędącej drogą publiczną stanowi przekroczenie uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. W ocenie Skarżącej Gmina ograniczyła jej prawo własności, przyznając prymat interesowi właściciela sąsiedniej nieruchomości, nadto organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego sprzeczności w planie w zakresie dotyczącym zaplanowania drogi po terenie ciągu ekologicznego.

W kolejnym piśmie, z dnia 13 maja 2021 r., Skarżąca odniosła się do odpowiedzi organu dotyczącej pierwszego zarzutu i podniosła, że odpowiedź ta nie znajduje potwierdzenia w przytoczonej uchwale, ponieważ z jej treści wynika, że plan odnoszący się do nieruchomości Skarżącej nie spełnia wymogów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga zmian w zakresie rozwiązań przestrzennych. Zaakcentowała także, że nie podjęto żadnych działań zmierzających do likwidacji występujących nieprawidłowości.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że jej przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej U. z dnia [...] 1997 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem akt normatywny, wydany na podstawie przepisów u.z.p. przed wejściem w życie Konstytucji RP. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ ocena legalności wskazanego aktu musi być dokonywana w oparciu o regulacje obowiązujące w momencie podjęcia tej uchwały.

Podstawowym zarzutem w skardze uczyniono naruszenie art. 8 ust. 1 u.z.p. poprzez niezgodność w planie zagospodarowania przestrzennego między jego częścią tekstową i graficzną, przejawiająca się w tym, że w części tekstowej występuje określenie PJ, natomiast w części graficznej występuje oznaczenie PJ 1/2.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu Sąd odniósł się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji. Zgodnie z art. 8 ust. 4 u.z.p., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast określi, w drodze zarządzenia, rodzaje i wzory dokumentów stosowanych w pracach. Sąd wskazał, że kierując się treścią przywołanego przepisu dokonać należy analizy treści postanowień tekstu uchwały w kontekście podniesionego przez Skarżącą zarzutu. Stosownie do pkt 4.2 zaskarżonej uchwały drogi i ulice posiadają następujące oznaczenia wg. "Wytycznych Projektowania Ulic" opracowanych w Biurze Planowania Rozwoju Warszawy. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Warszawa 1992 r. PJ - o funkcji ciągów pieszo-jezdnych. Nadto w pkt 5 tej regulacji zawarto unormowanie, zgodnie z którym jeżeli ciąg ekologiczny przecina teren strefy infrastruktury komunalnej, ustala się nakaz utworzenia przepustu ekologicznego, według ustaleń zamieszczonych w pkt. 8.1.e. Z kolei w treści graficznej przedmiotowej uchwały droga przechodząca przez nieruchomość oznaczona została jako PJ 1/2. W skardze jako zasadniczy argument przemawiający za jej uwzględnieniem podnosi się to, że w tekście uchwały jest tylko PJ, natomiast na mapie jest PJ 1/2, a zatem występuje rozbieżność między treścią uchwały a jej załącznikiem, czyli treścią graficzną. W ocenie organu administracji zarzut ten nie jest trafny, albowiem oznaczenie 1/2 dotyczy przekroju poprzecznego drogi i oznacza, że droga jest jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu. Dodatkowo przywołano orzeczenia sądów administracyjnych wspierających stanowisko zajęte przez gminę. Zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku dostrzec należy, że faktycznie między tekstem a mapą i jej legendą występuje rozbieżność, ponieważ w tekście uchwały i w legendzie mapy brak jest wskazania na oznaczenie PJ 1/2 , a występuje tylko oznaczenie PJ. Rozbieżność ta musi być jednak oceniana w kontekście całości uchwały. W przywołanym pkt. 4.2 wyraźnie odwołano się do zasad wynikających z Wytycznych Projektowania Ulic, a zatem w tym konkretnym przypadku uznano, że wytyczne są integralną część przyjętej uchwały. Takie ujęcie oznacza, że wersja tekstowa poddanej kontroli uchwały nie ogranicza się tylko do tego, co jest wprost w niej zamieszczone, ale obejmuje również przywołany dokument. Mając na uwadze takie ustalenie należy uznać, że w tej sprawie nie występuje sygnalizowana rozbieżność.

W skardze zarzucono też, że w przywoływanej uchwale organy planistyczne dokonały przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez wytyczenie drogi przez nieruchomość należącą do Skarżącej. W ocenie Sądu, tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony i nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Zaskarżona uchwała została przyjęta przed wejściem w życie Konstytucji RP, zatem nie mogła naruszać zawartych w niej przepisów. Zdaniem Sądu uchwała ta nie narusza przywołanych w skardze przepisów Konstytucji RP także i wówczas, gdy uwzględni się je jako wzorzec kontroli.

W ocenie Sądu, również zarzut niejasności przepisów planu miejscowego nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ każdy akt normatywny, w tym również sporna uchwała zawiera regulacje, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Zarzut zaś musi być konkretny i wiązać się z naruszeniem przepisu prawa, a nie akcentować niejasność przepisów mających zastosowanie w obowiązującym akcie prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż brak jest wewnętrznej sprzeczności postanowień miejscowego planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów w pełni uzasadnia zarzut wewnętrznej sprzeczności planu, albowiem wykluczającymi się wzajemnie są postanowienia pkt. 3.2., pkt. 6.1 e) oraz wyrys znajdujący się na rysunku planu, skutkującym wytyczeniem drogi w korytarzu ekologicznym - uniemożliwiając w sposób oczywisty przeprowadzenie przepustów;

II. zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 in fine u.z.p. polegające na braku wyeliminowania niezgodności w planie zagospodarowania przestrzennego pomiędzy jego częścią tekstową, a graficzną;

III. zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2) u.z.p. w zw. z art. 1 oraz 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą uznaniem, iż właściwym było działanie organu polegające na wytyczeniu w ramach planu zagospodarowania przestrzennego drogi niebędącej drogą publiczną;

IV. zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązującej w brzmieniu ustalonym na dzień 13 lutego 1993 r. obowiązującym do dnia 17 października 1997 r. poprzez naruszenie prawa obywateli do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz naruszając obowiązek jego ochrony poprzez wytyczenie przebiegu drogi PJ 1/2 szlakiem korytarza ekologicznego, bez możliwości wykonania przepustów;

V. zgodnie z. treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązującej w brzmieniu ustalonym na dzień 13 lutego 1993 r. obowiązującym do dnia 17 października 1997 r. poprzez brak uwzględnienia nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności Skarżącej w wyniku przeprowadzenia drogi w sposób niweczący społeczno - gospodarczy cel nieruchomości Skarżącej;

VI. zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Bielskiego nr 10/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. poprzez brak uwzględnienia wadliwości wytyczenia drogi PJ 1/2 na korytarzu ekologicznym, która to wadliwość skutkować winna skorygowaniem wadliwości rysunku Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy U., wobec konieczności prowadzenia przez organy publiczne "prawidłowej polityki przestrzennej" oraz "utrzymania zasobów przyrodniczych" w ramach otuliny Parku Krajobrazowego [...];

VII. zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Bielskiego nr 10/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. poprzez brak uwzględnienia braku zasięgnięcia przez organ opinii w sprawie zamierzeń inwestycyjnych, które rażąco naruszają korytarze ekologiczne znajdujące się w obszarze otuliny Parku Krajobrazowego;

VIII. zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego końcowego orzeczenia w sprawie, a to art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za wydaną zgodnie z obowiązującym prawem, pomimo że została ona wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez zignorowanie opracowań dotyczących korytarzy ekologicznych w otoczeniu Otuliny [...] Parku Krajobrazowego przy jednoczesnej rezygnacji z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia innych źródeł i opracowań dotyczących granic korytarzy ekologicznych w otoczeniu Otuliny [...] Parku Krajobrazowego oraz przebiegu tras wędrówek zaobserwowanych w obrębie parku zwierząt i roślin, a także ustalenia zagrożenia funkcjonowania korytarzy ekologicznych i odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie drogi PJ 1/2 od istniejących korytarzy ekologicznych;

IX. zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 80 oraz 81a kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony oraz przy zastąpieniu swobodnej oceny dowodów - dowolną, nieuwzględniającą technicznego braku możliwości wykonania założeń planu, albowiem niemożliwe jest stworzenie przepustów i mostów ekologicznych w ramach drogi zaplanowanej bezpośrednio na korytarzu ekologicznym - nie zaś przecinającej się z nim.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej dot. działki [...] - ze szczególnym uwzględnieniem zakresu lokalizacji drogi PJ 1/2, z ostrożności procesowej, w przypadku braku przychylenia się do pierwszego z wymienionych, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2021 r. i przekazanie go do ponownego rozpatrzenia oraz zarządzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), wedle norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Po pierwsze, z tego samego powodu za nie trafne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt. I-III oraz VI i VII skargi kasacyjnej. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała rady gminy może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tą uchwałą. Przy czym obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na Skarżącej, która powinna wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny.

Zatem do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w pkt. I-III oraz VI i VII skargi kasacyjnej doszłoby wówczas gdyby rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem tychże przepisów, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej, a Sąd I instancji pomimo wykazania przez Skarżącą naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w tych okolicznościach oddaliłby skargę. Jednak Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób potencjalne naruszenie przepisów wymienionych w pkt. I-III oraz VI i VII skargi kasacyjnej naruszyło równocześnie jej interes prawny lub uprawnienie. Stąd też wskazane wyżej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.

Poza tym w pkt. I Skarżąca zarzuca naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r., co oznacza, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Również wskazane pkt VI i VII rozporządzenie zostało wydane po podjęciu zaskarżonej uchwały. Zatem i te uregulowania nie miały wpływu na tryb sporządzania i uchwalania przedmiotowego planu, dlatego też i sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie obejmowała uwzględniania przez organy planistyczne tychże przepisów.

Po drugie, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 72 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm., dalej: "Konstytucja z 1952 r.") poprzez naruszenie prawa obywateli do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz naruszenia obowiązku jego ochrony poprzez wytyczenie przebiegu drogi PJ 1/2 szlakiem korytarza ekologicznego, bez możliwości wykonania przepustów.

Otóż przepis art. 72 Konstytucji z 1952 r. został przywołany błędnie. Prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego i obowiązek jego ochrony unormowano bowiem w art. 71. Niezależnie od tej omyłki również w tym przypadku Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, mającego charakter konkretny, indywidualny i zobiektywizowany.

Po trzecie, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji z 1952 r., poprzez brak uwzględnienia nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności Skarżącej w wyniku przeprowadzenia drogi w sposób niweczący społeczno-gospodarczy cel nieruchomości Skarżącej.

Zgodnie z przywołanym przepisem: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." Obowiązująca do 31 grudnia 1997 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "u.g.n.w.n.") określała cele publiczne, na które można było wywłaszczyć nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Do celów tych, zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.g.n.w.n., zaliczano m.in. budowę i utrzymanie dróg i urządzeń komunikacji publicznej.

Z ustaleń zaskarżonego planu wynika, że część nieruchomości Skarżącej została przeznaczona do realizacji celu publicznego, jakim jest droga pieszo-jezdna. Należało więc przyjąć, że przeznaczenie części nieruchomości Skarżącej na cel publiczny mieściło się w ramach uregulowań art. 7 Konstytucji z 1952 r. Wytyczenie w części graficznej zaskarżonego planu odcinka drogi pieszo jezdnej na terenie nieruchomości Skarżącej, przylegającym do granicy działki, mające na celu skomunikowanie sąsiednich działek oraz przeznaczenie pozostałej części nieruchomości Skarżącej pod zabudowę mieszkaniową nie sposób kwalifikować jako ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności dokonanego z naruszeniem zasady proporcjonalności wywodzonej wówczas z art. 1 Konstytucji z 1952 r.

Po czwarte, nieuzasadnione są również postawione w pkt. VIII i IX skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 80 oraz 81a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym – w nomenklaturze przepisów u.z.p.), który do wejścia w życie przepisów u.p.z.p. był sporządzany na podstawie i w trybie określonym w przepisach u.z.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie obejmowały i nie obejmują (poza obecnie obowiązującym trybem uzgadniania projektu planu na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) zakresem swojej regulacji zasad i trybu sporządzania i uchwalania planów miejscowych (aktów o charakterze generalnym). Z tego też względu Sąd I instancji nie mógł naruszyć wymienionych wyżej przepisów k.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.