Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 83/20 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 listopada 2019 r. nr GZ.rn.625.95.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. M., J. F. i M. F. solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A. M., J. F. i M. F. solidarnie na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2020 r. IV SA/Wa 83/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r. nr GZ.rn.625.95.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia:

1. uchylił zaskarżoną decyzję;

2. zasądził koszty postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 lutego 2017 r. i orzekł co do istoty w ten sposób, że odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 16 listopada 1959 r. nr R1.U-VG/161/59 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi B., gromada W., powiat gorlicki, w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako parcele katastralne pgr [...], będące w dacie wydania orzeczenia własnością I. F. oraz w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych, jako parcele katastralne [...] będące w dacie wydania orzeczenia własnością A. F..

Orzeczeniem z 16 listopada 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach postanowiło:

I. uznać, że wszystkie nieruchomości ziemskie wraz ze znajdującymi się zabudowaniami, położone we wsi B., gromada W. przechodzą na własność Skarbu Państwa,

II. stwierdzić, że nieruchomościami niniejszym orzeczeniem przejętymi na rzecz Skarbu Państwa są następujące ciała hipoteczne (...), [...], (...),

III. ustalić, że wszystkie nieruchomości ziemskie przejęte na Skarb Państwa wolne są od jakichkolwiek ciężarów.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpiła J. F., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako lwh [...], będących w dacie wydania orzeczenia własnością I.) F. oraz Iwh [...], stanowiących w dacie wydania orzeczenia własność A. F.

Wojewoda Małopolski decyzją z 27 lutego 2017 r. uwzględnił wniosek strony i stwierdził nieważność orzeczenia z 16 listopada 1959 r. w oznaczonej części.

Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekając na skutek odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdził, że kontrolowane orzeczenie PPRN w Gorlicach z 16 listopada 1959 r. zawierało trzy podstawy przejęcia nieruchomości: dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmieniony dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404), dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. 1949 Nr 46, poz. 339; dalej: dekret z 1949 r.), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 Nr 17, poz. 71).

W orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia, wobec których nieruchomości ma zastosowanie dany akt normatywny, niemniej za bezsporne organ uznał, że wobec I. F. oraz A. F., właścicieli nieruchomości ziemskich objętych Iwh [...] i [...] gminy katastralnej B., zastosowanie miał art. 1 dekretu z 1949 r. W myśl art. 1 ust. 1 tego dekretu mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości, położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.

Z sentencji kontrolowanego orzeczenia wynika, że przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości we wsi B., w gromadzie W., znajdujące się w ówczesnym województwie rzeszowskim, zatem przesłanka lokalizacyjna została spełniona.

Organ argumentował, że nieruchomość, będąca własnością I. F. oraz A. F., stanowiła nieruchomość ziemską. Z karty przesiedleńczej nr [...] wynika, że I. F. wraz z żoną A. i rodziną pozostawił nieruchomość o powierzchni 11 ha, w skład której wchodziło 10 ha użytków rolnych, dom drewniany wraz ze stodołą, oborą, szopą i chlewem. Z żadnych zgromadzonych dokumentów nie wynika odmienny charakter tej nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że bardziej złożona jest problematyka przesłanki niewładania i niezamieszkiwania nieruchomości. Wyjaśnił, że w 1947 r. rodzina F. została przesiedlona na ziemie zachodnie do miejscowości D., w powiecie strzelecko-drezdeńskim, w województwie lubuskim. Fakt ten potwierdza wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia a także pośrednio wynika to z karty przesiedleńczej nr [...]. Jednakże zgromadzone materiały wskazują również, że I. F. i A. F. powrócili z ziem zachodnich do rodzinnej miejscowości, gdzie odpowiednio od dnia 30 listopada 1957 r. i 15 października 1957, aż do chwili swojej śmierci w dniu 25 marca 1965 r. i 18 czerwca 1970 r. zamieszkiwali i byli zameldowani. Przy czym pierwotne gospodarstwo rodziny F. znajdowało się w B. pod numerem [...], natomiast w 1957 r. powrócili oni do B. na nieruchomość zlokalizowaną pod numerem 4. Dodatkowo PPRN pismem z dnia 25 marca 1957 r. odpowiedziało na podanie I. F. w sprawie powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania we wsi B., wskazując że zwrot tego gospodarstwa nie jest możliwy, ponieważ zostało ono już rozdysponowane. Analogiczne pismo PPRN z dnia 20 lutego 1957 r. dotyczy rozdysponowania gospodarstwa A. F. Powyższe wskazuje na brak dowodów, aby I. i A. F. w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia władali i zamieszkiwali nieruchomość objętą Iwh [...] i [...] gminy katastralnej B.

Minister nie podzielił stanowiska organu I instancji, upatrującego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, z uwagi na fakt, że w osnowie decyzji nie określono właściciela przejmowanej nieruchomości. Minister wskazał, że stosownie do art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, każda decyzja winna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę, oznaczenie rodzaju decyzji, pouczenie o środkach zaskarżenia oraz podpis władzy. Przy czym, w ocenie organu II instancji, należy odróżnić całkowity brak osnowy (skutkujący niemożnością ustalenia, co zostało w sposób władczy orzeczone), od braku precyzji osnowy zamieszczonej w decyzji. W kontrolowanej decyzji PPRN osnowa bez wątpienia się znajduje i rozpoczyna się od słów "postanawia uznać, że", a kończy zwrotem "wszystkie nieruchomości ziemskie przejęte na Skarb Państwa wolne są od jakichkolwiek ciężarów". Istotnie, w osnowie powołano się na ciała hipoteczne, bez podania, jakie dawne parcele wchodziły w skład tych Iwh oraz nie podano nazwisk właścicieli nieruchomości. I o ile można mieć zastrzeżenia co do poziomu precyzji takiego ujęcia, to nie sposób powiedzieć, że osnowy w ogóle nie ma.

Organ podkreślił, że nie tylko szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości, poprzez podanie numerów parcel, oznaczeń wieczystoksięgowych, czy też nazwisk właścicieli, nie wymaga ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, ani żaden przepis dekretu. Sam dekret wręcz przewiduje prawidłowość daleko posuniętej ogólności w opisie nieruchomości (zob. art. 7 ust. 2). Wniosek taki wzmacnia wynik wykładni systemowej zewnętrznej w odniesieniu do innych aktów nacjonalizacyjnych z tego okresu. Pozwalało to Ministrowi stwierdzić, że prawodawca z lat 40 XX w. świadomie tworzył normy prawne, regulujące charakter i poziom szczegółowości różnych orzeczeń administracyjnych. Tam, gdzie uznawał potrzebę formułowania sentencji orzeczeń w sposób nietypowy, odpowiadający specyfice danej dziedziny, a jednocześnie odbiegający od ogólnego schematu, wynikającego z art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem - czynił to wyraźnie, wprowadzając do porządku prawnego stosowne normy. Jeżeli takiej metody nie zastosował to znaczy, że uczynił to celowo. Konstatując, za nieuprawioną Minister uznał interpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu, polegającą w gruncie rzeczy na uzupełnieniu treści tych przepisów o elementy niewymagane.

W ocenie organu II instancji w zakresie nieruchomości I. F. i A. F., oznaczonych odpowiednio Iwh [...] i Iwh [...] sentencja jest precyzyjna, bowiem w decyzji PPRN w Gorlicach z 16 listopada 1959 r. wyraźnie podano, że przejmuje się wszystkie nieruchomości ziemskie wraz ze znajdującymi się zabudowaniami, położone we wsi B., gromada W., oznaczone jako ciała hipoteczne Iwh, szczegółowo wymienione w decyzji, w tym Iwh [...] i [...]. Skoro I. F. był właścicielem nieruchomości położnej w B., oznaczonej Iwh [...], a A. F. była właścicielką nieruchomości położnej w B. oznaczonej Iwh [...], to osnowa decyzji PPRN w Gorlicach nie stwarza trudności w stwierdzeniu, że niewątpliwie decyzją przejęto również grunty należące do I. F. i A. F., oznaczone odpowiednio Iwh [...] i Iwh [...]. Organ wyraził stanowisko, że samo niewymienienie nazwiska właścicieli nieruchomości nie powoduje niewykonalności tej decyzji, a tym bardziej nie może prowadzić do wniosku o braku osnowy decyzji i tym samym naruszeniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r. skargę złożyła J. F., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 75 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 września 2020 r. IV SA/Wa 83/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, że przejście nieruchomości na własność Państwa, w trybie przepisów dekretu z 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz na podstawie konstytutywnego orzeczenia organu administracji. Przepisy tego dekretu dopuszczały jedynie możliwość przejęcia nieruchomości na własność Państwa i nie mogły być traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydanie orzeczeń administracyjnych, które orzekały zbiorczo o przejmowaniu nieruchomości oznaczonych liczbami wykazu hipotecznego, bez wyszczególniania właściciela danej nieruchomości oraz gruntów i zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela. Dlatego też orzeczenie, na podstawie którego miało dochodzić do zmiany w stosunkach właścicielskich, powinno konkretyzować przejmowaną nieruchomość w sposób odpowiadający ówczesnym przepisom prawa, a przede wszystkim powinno wskazywać właściciela danej nieruchomości, który był przecież adresatem wydawanego orzeczenia o przejęciu mienia. Przepisy dekretu z 1949 r. nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, jednakże nie ulega wątpliwości, że konieczność dokładnego oznaczenia przedmiotu orzeczenia oraz wskazania właściciela danej nieruchomości wynikała z art. 75 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

W zgodzie zatem z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. było dokładne określenie nieruchomości przejmowanej - jej właściciela, obszaru, oznaczenia (numery działek) lub, w razie braku takich możliwości, opis nieruchomości poprzez określenie granic gruntów na nią składających się lub otaczających ją (§ 1 rozporządzenia). Brak takiego oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu o przejęciu, wydanym na podstawie art. 1 dekretu naruszało zatem ww. art. 75 ust. 1. Dekret przewidywał, iż orzekanie o przejęciu stanowi podstawę dokonania zmian w księgach wieczystych (art. 4), a także możliwość zaliczenia wartości przejętej nieruchomości na poczet ceny nabycia innych gruntów (art. 5). Przepisy te dodatkowo zatem wskazują, że niezbędne było właściwe, tj. odpowiadające wymaganiom art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., oznaczenia nieruchomości przejmowanej w osnowie orzeczenia.

Ponadto, gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, w wytyczeniu granic na gruncie (por. System Prawa Prywatnego Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dylewskiego wyd. C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2003 r. str. 242; tak też w wyroku NSA z dnia 24 marca 2010 r. I OSK 775/09, CBOSA).

NSA w orzecznictwie wskazywał ponadto, że w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym, nakierowanym na odebranie nieruchomości (wyrok NSA z 24 marca 2010 r. I OSK 775/09).

Skoro wówczas obowiązujące rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym w art. 75 określało, iż jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest jej osnowa, to orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 16 listopada 1959 r. powinno właśnie taką osnowę zawierać, w postaci skonkretyzowania nieruchomości I. F. i A. F., położonych w miejscowości B. oraz wskazania I. F. i A. F. jako właścicieli danej nieruchomości, która była przejmowana na własność Państwa, w oparciu o konstytutywne orzeczenie tego organu.

Sąd I instancji podzielił argumentację, wyrażoną przykładowo wskazanych orzeczeniach, że opisany błąd w orzeczeniu, będącym przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym, mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.

Nie sposób także uznać zasadności twierdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakoby nie było wątpliwości, które nieruchomości, stanowiące własność I. F. i A. F. przeszły na własność Skarbu Państwa, na podstawie ww. orzeczenia PPRN w Gorlicach, skoro orzeczenie to zostało wykonane i brak było podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. Skoro Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach znało właściciela przejmowanej nieruchomości w miejscowości B. (tj. I. F. i A. F.), to organ mógł wskazać właściciela nieruchomości, który był zarazem adresatem orzeczenia o przejęciu mienia.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 16 listopada 1959 r. nie zawiera w istocie pełnego rozstrzygnięcia (osnowy), co ukierunkowuje wynik wykładni organu kontrolującego prawidłowość tego orzeczenia na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowi ponadto rażącego naruszenia prawa wydanie przedmiotowego orzeczenia jako zbiorowego (str. 16 uzasadnienia), a na kolejnej stronie zauważył, że "Już bowiem tylko z samego tytułu dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wynika, iż przewidywał on przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a nie gruntów określonych wsi lub gromad. Skoro zatem zbiorcze przejęcie w jednym orzeczeniu w stosunku do kilkudziesięciu nieruchomości było niedopuszczalne z uwagi na wówczas obowiązujące przepisy prawa (takiego wyjątku od zasady indywidualnej decyzji nie przewidywały przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.), to tym samym wada tego orzeczenia jest oczywista i stanowi rażące naruszenie wówczas obowiązujących przepisów prawa."

Konkludując stwierdził, że orzeczenie PPRN w Gorlicach 16 listopada 1959 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości B., oznaczonych wykazem hipotecznym [...] i [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. a także w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416),

- poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego przejawiającą się wadliwym uznaniem, że orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (PPRN) musiały szczegółowo opisywać i konkretyzować przejmowane nieruchomości oraz ich właścicieli, a także że orzeczenia te nie mogły zostać wydane jako orzeczenia zbiorowe; a w konsekwencji wadliwym uznaniem, że kontrolowane orzeczenie PPRN nie zawiera osnowy, co zdaniem Sądu spełniło przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- podczas gdy kwestionowane orzeczenie PPRN spełnia warunki określone ww. przepisami prawa i zawiera niezbędne elementy, a fakt opisu przejmowanego mienia w sposób bardzo ogólny (a orzeczenie w sposób zbiorczy) sam w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tych przepisów.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., nr 36, poz. 341), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 75 ust. 1 rozporządzenia wynikała konieczność dokładnego wskazania osnowy decyzji, w tym jej przedmiotu (zawierającego takie elementy jak wskazanie konkretnych parcel i ich powierzchni) wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu, w sytuacji gdy z właściwej wykładni tych przepisów wynika wyłącznie, że orzeczenie takie powinno zawierać osnowę opisującą dany grunt w sposób umożliwiający jego identyfikację, a tym samym określenie właścicieli tychże gruntów;

b) art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r., § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze wskazanie w decyzji tylko ciał hipotecznych w miejscowości B., bez opisu konkretnych działek gruntów, w tym ich właścicieli, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, w sytuacji, gdy brak szczegółowego opisu konkretnych działek gruntów nie oznaczał nieokreślenia przedmiotu przejęcia, a w konsekwencji nie stanowił naruszenia prawa w stopniu rażącym;

c) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), przez jego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie, ze przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo, iż granice nieruchomości poprzedników prawnych J. F. nie zostały zatarte;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 16 listopada 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż określało jedynie ciała hipoteczne, bez szczegółowego określenia numerów dziatek oraz właścicieli, podczas gdy orzeczenie to określało powierzchnię ogólnie objętych nim nieruchomości poprzez oznaczanie numerami Iwh, a tym samym pozwalało zidentyfikować właścicieli tych gruntów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Sąd w/w decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r. w wyniku błędnego przyjęcia, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji niewłaściwie ustalił, że właściciele przedmiotowych gruntów są znani, a granice tych gruntów nie zostały zatarte, podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia takiego stanowiska;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wystąpienie wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku polegającej na stwierdzeniu przez Sąd na str. 16, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie orzeczenia z 16 listopada 1959 r., jako zbiorowego, po czym na str. 17 Sąd przyjmuje, iż jednak powyższe orzeczenie ze względu na jego zbiorczy charakter wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

W miejsce zmarłej w dniu 19 listopada 2020 r. J. F. do sprawy wstąpili jej spadkobiercy: A. M., J. F. i M. F.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne J. F. wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W tej sprawie zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zawiera jedynie skarga kasacyjna Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie.

Pierwszy zarzut oparty na tej podstawie w istocie nie jest zarzutem procesowym, lecz materialnym. Przepisem o charakterze materialnym jest bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a powiązana z nim norma odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) stanowi o uwzględnieniu przez sąd administracyjny skargi w przypadku naruszenia prawa materialnego. Poza tym, że zarzut ten został postawiony w oparciu o niewłaściwą podstawę kasacyjną, co a limine nie wykluczało jego uwzględnienia, nie mógł być on skuteczny, gdyż z zarzutu tego nie wynika, jaka norma prawna została rażąco (lub nie) naruszona, w ocenie skarżącego kasacyjnie podmiotu. Rażące naruszenie prawa (lub jego brak) musi bowiem odnosić się do konkretnej normy prawnej, z którą powinien być powiązany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Natomiast drugi zarzut procesowy tej skargi kasacyjnej, odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. został postawiony w oderwaniu od ustaleń Sądu I instancji. Sąd ten nie przyjął bowiem, jak twierdzi skarga kasacyjna, że Minister błędnie ustalił, że "właściciele przedmiotowych gruntów są znani, a granice tych gruntów nie zostały zatarte", ale argumentów z treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany – użył do budowania tezy, co powinna zawierać osnowa decyzji wydawanej na podstawie art. 1 dekretu z 1949 r. To zaś zostanie omówione przy rozważaniach dotyczących prawa materialnego.

Zasadny jest natomiast zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście zawiera wykluczające się stanowiska Sądu I instancji co do tego, czy orzeczenie PPRN w Gorlicach z 16 listopada 1959 r., poprzez fakt "zbiorczego" rozstrzygnięcia o przejściu na własność Skarbu Państwa wszystkich nieruchomości ziemskich wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, położonych we wsi B., gromada W. – rażąco narusza prawo, czy też nie. Potwierdzają to odpowiednie fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ze stron 16-17, cytowane w opisie stanu faktycznego. Nie to jednak miało najistotniejszy wpływ na wynik tej sprawy. Naruszenia prawa materialnego, podnoszone w sposób podobny w obydwu skargach kasacyjnych, a odnoszące się do innych zagadnień niż możliwość rozstrzygania "zbiorczego" o wielu nieruchomościach, zdecydowały o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

Jak przytoczono wyżej, Sąd I instancji w konkluzji uznał, że orzeczenie PPRN w Gorlicach 16 listopada 1959 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości B., oznaczonych wykazem hipotecznym [...] i [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, a zatem zarzuty obydwu skarg kasacyjnych odwołujące się do tego przepisu w powiązaniu z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za zasadne.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Przywołany przepis rozporządzenia miał zatem charakter formalny i określał, jakie elementy musi zawierać decyzja. Rozstrzygnięcie określane mianem "osnowy" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Rozstrzygnięcie takie musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie to musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, aprobowany przez J. Borkowski/B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck 2017 r., s. 586). Należy też zauważyć, że powyższy przepis ma charakter procesowy. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie można w ogóle mówić o naruszeniu procedury, albowiem orzeczenie z 16 listopada 1959 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Jak trafnie wskazał organ II instancji, przepisy dekretu nie zawierały żadnych szczegółowych wymogów co do opisu przejmowanego mienia, przez co za wystarczające uznać należy, aby opis ten pozwalał wyodrębnić poszczególne nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w stopniu umożliwiającym wykonanie orzeczenia. Nieruchomości przejmowane na podstawie powyższego orzeczenia zostały w pkt 1 orzeczenia określone jako "wszystkie nieruchomości ziemskie wraz ze znajdującymi się zabudowaniami, położone we wsi B., gromada W. ", natomiast w pkt 2 orzeczenia wymieniono poszczególne numery wykazów hipotecznych przejmowanych nieruchomości. Posłużenie się numerami lwh dawało jasny i czytelny obraz tego, które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Skarb Państwa. Wskazanie numeru lwh pozwalało również zidentyfikować osobę widniejącą w wykazie hipotecznym jako właściciel, pomimo niewymienienia go w samym orzeczeniu. Odpowiadało to wymogom osnowy orzeczenia stawianym przez art. 75 ust. 1 rozporządzenia. W ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis nieruchomości w kwestionowanym orzeczeniu został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację i jednocześnie mógł stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 r.), skoro posługiwał się oznaczeniem nieruchomości uwidocznionym w lwh, czyli w rejestrze zrównanym z księgą wieczystą.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozmycia granic poszczególnych nieruchomości, w związku z czym posłużenie się numerami lwh pozwalało określić które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Skarb Państwa. Tym samym opis przejmowanych nieruchomości ujęty w sposób, w jaki uczyniono to w orzeczeniu z 1959 r., chociaż miał charakter ogólny, pozwalał na ich zidentyfikowanie w sposób niebudzący wątpliwości i w konsekwencji na wykonanie orzeczenia. Nie może zatem świadczyć o wydaniu tego rozstrzygnięcia w okolicznościach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym kontekście za co najmniej niezrozumiałe należy uznać stanowisko Sądu I instancji odwołujące się do § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. Zgodnie z tym przepisem przejmowane na własność państwa nieruchomości ziemskie (ich części) w razie, gdy ich granice zostały zatarte, określa się w orzeczeniu przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że granice przejmowanej nieruchomości nie zostały zatarte, przez co nie było powodu, aby organ miał stosować przepis przewidujący sposób postępowania w razie ich zatarcia. To samo dotyczy § 2 ust. 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. W tej sprawie ani granice nieruchomości nie były zatarte, ani właściciel nieruchomości nie był nieznany. Fakt pominięcia nazwiska właściciela w decyzji o przejęciu, wobec opisanej wyżej praktyki zindywidualizowania nieruchomości, nie świadczy o braku wiedzy organu, kto wówczas był właścicielem nieruchomości. Był on niewątpliwie znany, stąd podstaw do stosowania rozporządzenia z 1950 r. nie było.

Zaznaczyć na koniec należy, że podnoszone wyżej kwestie w odniesieniu do tego samego orzeczenia PPRN w Gorlicach 16 listopada 1959 r. były już analizowane i rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (w wyrokach z 10 marca 2023 r. I OSK 367/22 i z 10 kwietnia 2018 r. I OSK 1275/16) i stanowisko tam zawarte zostało podzielone w tej sprawie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 i 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.