III SA/Lu 566/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-30	
Data wpływu	2015-05-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Ewa Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 1389/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 § 5; art. 147 § 1; art. 50 ust. 1; art. 53 § 3; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572; art. 17 ust. 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 88;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172; art. 4 ust. 1, 2, 3; art. 5; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Robert Hałabis,, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Wojewody i Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rada Gminy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów I. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.	
Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2014 roku Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów. Podstawę prawną podjęcia aktu stanowił przepis art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepis art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwałą tą Rada Gminy ustaliła plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Gminę [...] wraz z określeniem granic ich obwodów (§ 1 uchwały), plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Stowarzyszenie Oświatowo Samorządowe wraz z określeniem granic ich obwodów (§ 2 uchwały), stwierdziła utratę mocy obowiązującej wcześniejszej uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów, oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono w § 4 Wójtowi Gminy oraz w § 5 uchwalono, że nowa uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotową uchwałę wniósł Wojewoda [...] w dniu 31 marca 2015 roku, oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] – w dniu 26 czerwca 2015 r.

Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 5 w brzmieniu "i wchodzi w życie z dniem podjęcia", wnosząc o stwierdzenie nieważności we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] w części obejmującej § 5 w brzmieniu : "i wchodzi w życie z dniem podjęcia", w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku. Wskazuje, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji), oraz że zasady i tryb ich ogłaszania określa art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, z którego wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. W dalszej części Wojewoda [...] wywodzi, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem dotyczy spraw publicznych o lokalnym znaczeniu i zawiera normy powszechnie obowiązujące na danym terenie, czyli ma charakter generalny i abstrakcyjny. Z tego względu ich wejście w życie uwarunkowane jest zarówno ogłoszeniem jak i zachowaniem minimalnego okresu, jaki powinien upłynąć od dnia ogłoszenia do dnia wejścia życie. Wskazuje, że okres ten powinien wynosić do najmniej czternaście dni, a jak wynika z postanowienia § 5 zaskarżonej uchwały, nie został on zachowany, wobec czego w tym zakresie uchwała narusza prawo.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], zaskarżonej uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] również stawia zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Wnosi jednak o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wywodzi, że określona w uchwale data wejścia w życie narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, rozumianą w ten sposób, że prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas gdy zostanie należycie ogłoszone. Dalej wskazuje, Rada Gminy [...] złamała tę zasadę, gdyż postanowiła, że przedmiotowa uchwała wejdzie w życie z dniem podjęcia, czyli 13 listopada 2014 r., podczas gdy jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nastąpiło w dniu 1 grudnia 2014 r. pod pozycją 3975.

W odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2015 r., Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi Wojewody [...] oraz Prokuratura Prokuratury Okręgowej, z argumentacją, że w kwestionowanym postanowieniu § 5 uchwały Nr [...] z 13 listopada 2014 r. wystąpił błąd pisarski, który został sprostowany w trybie uchwały zmieniającej pierwotne brzmienie tego postanowienia. W piśmie z 20 maja 2015 r. organ gminy przedłożył uchwałę Nr [...] z 19 maja 2015 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów, poprzez nadanie postanowieniu § 5 uchwały Nr [...] nowego brzmienia : Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Wykonanie tej uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy (§ 2), a w § 3 określono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Stanowisko wobec skarżonej uchwały zajął również Związek Nauczycielstwa Polskiego, dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015. We wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r., uczestnik krytycznie ocenił rozwiązania przyjęte przez Radę Gminy [...] ze względu na nałożenie się obwodu szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę z obwodami szkół podstawowych prowadzonych przez [...] Stowarzyszenie Oświatowo-Samorządowe, co w jego ocenie może skutkować powstaniem sporu kompetencyjnego na gruncie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu swego stanowiska ZNP wyraził ogólny pogląd, że uchwała jest kolejnym etapem reformy oświaty, której celem jest pozbawienie uczniów zamieszkałych na terenie gminy dostępu do szkół prowadzonych przez samorząd. Dostrzegł także niezgodność § 5 uchwały z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – sprawy ze skargi Wojewody [...] oraz ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z 13 listopada 2014 r., prowadzone dotychczas pod sygnaturami III SA/Lu 566/15 i III SA/Lu 906/15 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Lu 566/15. Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Ze względu na stan faktyczny i istotę spornych zagadnień, sprawy te pozostawały ze sobą w związku, wobec czego uzasadnione było ich połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w zakresie odnoszącym się do części zaskarżonego aktu prawa miejscowego, tj. postanowienia § 5 ustalającego datę jego wejścia w życie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm; dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak wskazuje przepis art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest między innymi prokurator, przy czym skarga prokuratora na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona terminem.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwałą jest aktem prawa miejscowego. Jej adresaci zostali określeni w sposób generalny a nie indywidualny, natomiast jej postanowienia regulują powtarzalne stany faktyczne dotyczące sfery życia mieszkańców gminy. Materialnoprawną podstawę wydania tego aktu stanowi przepis art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zgodnie z którym rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów a także określa granice obwodów tych szkół. Uprawnienia rady gminy do podejmowania uchwał w tym przedmiocie wynikają z treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515).

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum oraz określenia granic ich obwodów, w zakresie dotyczącym trybu wejścia w życie tego aktu. W § 5 uchwała stanowi, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wokół zagadnienia dopuszczalności nadania przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej i nie zachowania vacatio legis.

Zgodnie z normą konstytucyjną zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony – nie wchodzi w życie.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), w sposób jednoznaczny formułuje zasadę, że akty prawne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni, licząc od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie będą temu stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, poza sporem jest, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 1 grudnia 2014 r. pod poz. 3975. Spełniony został zatem obowiązek wynikający z pierwszej części dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Pozostaje zatem ocenić konsekwencje prawne ogłoszonego aktu prawa miejscowego, w sytuacji, gdy § 5 tego aktu regulował jego moment wejścia w życie w sposób sprzeczny z treścią normy zawartej w art. 4 ust. 1 tej ustawy – w pozostałej części określającej vacatio legis.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalając termin wejścia w życie aktu normatywnego, ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu jego ogłoszenia do momentu jego wejścia w życie – wynoszący dwa tygodnie, ale także wprowadził de facto, nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie, od dnia ogłoszenia aktu. Stanowi to wyraz realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia prawa z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis.

W realiach rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że minimalny czternastodniowy okres od daty ogłoszenia uchwały do daty jej wejścia w życie – nie został zachowany, chociaż przedmiot regulacji objęty zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...], nie uzasadniał skrócenia tego terminu. Z treści przepisu art. 4 ust. 2 powołanej ustawy wynika zresztą jednoznacznie, że skrócenie terminu zarezerwowane jest wyłacznie dla aków prawnych, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, gdyż te mają charakter lokalny, zatem ważny interes państwa nie może stanowić przesłanki uzasadniającej skrócenie w stosunku do nich czternastodniowego terminu, o którym mowa w ust. 1 omawianej ustwawy. Tym bardziej brak podstaw do zastosowania w odniesieniu do skarżonej uchwały, przepisu z ustępu 5, pozwalającego na nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej.

W tym stanie rzeczy brak ustanowienia w kontrolowanej uchwale ustawowego vacatio legis, należy ocenić jako przejaw nieprawidłowej legislacji, stanowiący istotne naruszenie prawa.

W dalszej kolejności należy jednak ocenić konsekwencje takiej nieprawidłowości w kontekście przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, mając też na uwadze przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. mówiący o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości lub w części.

Niewątpliwie określenie przez organ momentu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, zostało sformułowanie w sposób bardzo niefortunny, wskazujący na wadliwość procesu techniki legislacyjnej. Nie mniej jednak, w tym przypadku należy dać prymat normie prawnej zawartej w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zawarte tam kategoryczne sformułowanie: akty normatywne (...), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (...) wskazuje na to, że przepis ten zawiera normę powszechnie obowiązującą, a więc ma on zastosowanie w sytuacji gdy dany akt normatywny wskazuje termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy, co niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż w § 5 zaskarżonej uchwały, po słowach "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" – dodano "i wchodzi w życie z dniem podjęcia". O ile pierwsza część postanowienia odpowiada prawu, o tyle druga w sposób oczywisty narusza zawartą w przepisie art. 4 ust. 1 zasadę vacatio legis. Nieprawidłowe wskazania w uchwale co do trybu jej wejścia w życie, nie przesądzają jednak o nieważności tego aktu normatywnego – w całości. Takie stanowisko jest odzwierciedleniem poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w nietezowanym fragmencie uzasadnienia wyroku tego Sądu z dnia 14 czerwca 2011 roku, sygn. akt III GKS 632/10 (dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń SA www.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA pokreślił bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wynikający z kategorycznego sformułowania "... wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia ...". Wyraził tam nawet dalej idący pogląd, a mianowicie, że przepis art. 4 ust 1 tej ustawy, ma zastosowanie także do przypadku, gdy dany akt w ogóle "nie zawiera postanowień w tym zakresie". W orzeczeniu tym podkreślono, że obowiązek wprowadzania vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasad : bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych, czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa – wywodzonych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu opowiedział się za pozbawieniem mocy obowiązywania – jedynie wadliwie skonstruowanego postanowienia określającego tryb wejścia w życie uchwały organu będącej przedmiotem skargi a następnie skargi kasacyjnej. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SA/Go 467/14) oraz w rozstrzygnięciach nadzorczych (por. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 13 stycznia 2014 r. nr 1/2014, publ. system informacji prawnej Legalis nr 950216).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy pogląd ten również należy uznać za aktualny i adekwatny względem okoliczności stanu faktycznego. W sprawie tej istotne jest również, że zasadnicza treść uchwały nie była przez skarżących kwestionowana. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu również nie stwierdził innych naruszeń prawa. Oceny tej nie zmieniają zarzuty podniesione przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Zwłaszcza wysoki poziom ogólności ich sformułowania nie uzasadniał przekonania o naruszeniu przez organ przepisów art. 17 ust. 4 i 19 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy, w przekonaniu Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu normatywnego w całości. Tego rodzaju sankcja byłaby nieadekwatna do zakresu naruszenia i zbyt dolegliwa w kontekście następstw jakie uchwała wywołana w sferze praw podmiotowych jednostek, których dotyczy ze względu na rodzaj objętej nią materii (publiczne szkoły podstawowe i gimnazjum prowadzone przez Gminę).

Stanowisko to dodatkowo wzmacnia argumentacja zaczerpnięta z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt K 27/01, że treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazuje, że został on ustanowiony po to aby nie musieć traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem (publ. OTK 2001, nr 7 poz. 209).

Zatem stwierdzenie nieważności tylko wadliwie skonstruowanego § 5 zaskarżonej uchwały, prowadzi niewątpliwie do pozbawienia go mocy obowiązywania, jednak brak regulacji w tym zakresie, zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w powołanym wyroku, zostaje niejako zastąpiony (wypełniony) treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalając skargę w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a.