II SA/Ol 555/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-10	
Data wpływu	2020-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art, 30 ust. 6 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2010; art. 5 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]"r. Prezydent "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków "[...]". Stwierdził, że 28 lutego 2020 r. R.D. (dalej: "Skarżący", "Inwestor") złożył wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na ww. działce. Planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w § 9 pkt 1 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"który nie dopuszcza się odprowadzania ścieków komunalnych do przydomowych oczyszczalni ścieków. Powyższe, stosownie do art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), obligowało organ do zgłoszenia sprzeciwu.

W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucił, że decyzja jest niezgodna z art. 5 ust. 1

pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), dopuszczającym w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wywiódł, że plan miejscowy nie może inaczej regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności, bez wyraźnego upoważnienia, nie może nakładać bardziej rygorystycznych obowiązków, niż wskazują przepisy ustaw i rozporządzeń. Skarżący podniósł, że przyłączenie jego nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w obecnej chwili jest ekonomicznie niemożliwe, z uwagi na dużą odległość działki od istniejącej kanalizacji sanitarnej (ponad 1 km). Ponadto przedmiotowa działka znajduje się poza granicami aglomeracji "[...]", w związku z czym można domniemywać, że obecnie nie planuje się budowy kanalizacji sanitarnej na tym terenie.

Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją z "[...]"r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. W zgłoszeniu, stosownie do

art. 30 ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wojewoda podniósł, że projektowana przydomowa oczyszczalnia ścieków została usytuowana na działce objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na tym terenie, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 planu, przewidziano odprowadzenie ścieków do miejskiej kanalizacji sanitarnej położonej w pasach dróg publicznych w ciągu trzech lat od realizacji tych kolektorów, w okresie przejściowym dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych; nie dopuszcza się oczyszczalni przydomowych. Wojewoda stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej bada tylko zgodność budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z obowiązującymi zapisami planu miejscowego. Zapis planu wprost wyklucza budowę oczyszczalni przydomowych i wprowadza nakaz budowy szczelnych zbiorników bezodpływowych do czasu wybudowania miejskiej kanalizacji sanitarnej. Wojewoda przyznał rację Skarżącemu, że zakaz ten jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stwierdził, że Inwestor może starać się o zmianę zawartych w obowiązującym planie miejscowym ustaleń nakazujących odpowiedni reżim związany z gospodarką ściekową.

W złożonej do tut. Sądu skardze, Inwestor powtórzył zarzuty i argumentację, które zawarł w odwołaniu. Dodał, że skoro Wojewoda, jako organ nadzoru nad organem gminy, przyznał, że zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków zawarty w planie miejscowym jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, gdyż nie dopełnił obowiązku jako organ nadzoru. Zarzucił, że Wojewoda wskazał dłuższe w czasie i mało ekonomiczne rozwiązanie, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie gospodarki ściekowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

W rozpoznawanej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu było przyjęcie, że objęty zgłoszeniem zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodny z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 9 ust. 1 pkt 2 planu przewidziano, że "Ustala się następujące zasady obsługi obszaru urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej: odprowadzenie ścieków komunalnych: do miejskiej kanalizacji sanitarnej położonej w pasach dróg publicznych w ciągu trzech lat od realizacji tych kolektorów. W okresie przejściowym dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych; nie dopuszcza się oczyszczalni przydomowych".

Oceniając zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, w sposób nieuprawniony organy administracji ograniczyły się do zestawienia treści zgłoszenia z cyt. przepisem planu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p", władztwo planistyczne, rozumiane jako kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy, należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, że sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów. Poszanowanie takie oznacza, że wykładni przepisów prawa miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji należy odwołać się do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), dalej: "u.cz.p.g.", zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z cytowanego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, z zastrzeżeniem, że oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Podnieść należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (zob. np.: wyroki NSA z: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; października 2008 r., II OSK 1115/07; 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09; z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15; 3 października 2017 r., II OSK 2367/16; z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15; 22 stycznia 2018 r., II OSK 1301/17; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie podnosi się również, że określenie w m.p.z.p., iż na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe, zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej przez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. np. wyrok NSA z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; wyroki WSA w Krakowie z 18 maja 2017 r., II SA/Kr 231/17 i z 25 października 2017 r., II SA/Kr 853/17; CBOSA). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16, CBOSA).

Z niekwestionowanych wyjaśnień Skarżącego wynika, że z uwagi na znaczną odległość opisanej wyżej działki od kanalizacji sanitarnej (ok. 1 km), Skarżący nie posiada obecnie możliwości podłączenia tej nieruchomości do kanalizacji zbiorczej i nie jest możliwe określenie terminu, w którym to będzie możliwe. W konsekwencji, zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają Skarżącego możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dodać należy, że nawet fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, co nie ma miejsca w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni, gdyż dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, CBOSA).

W konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie zinterpretowały § 9 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., co w rezultacie naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego nieuzasadnione zastosowanie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.