Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 431/20 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO 4162/40/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie warunków zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz K. C. 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

I.

Decyzją z 13 czerwca 2018 r. nr KD.7140.34.2018 Starosta Świdnicki, na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 94 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm. - dalej jako utd), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia warunków wykonywania zezwolenia przez przedsiębiorcę K. C. (skarżący, wnioskodawca), nałożył na ww. podmiot karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób w ramach zezwolenia nr [...] na linii komunikacyjnej S., ul. [...]. - [...]- [...], ul. [...], w zakresie naruszenia dni odjazdu, godzin odjazdu i przyjazdu oraz ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków.

Decyzja, wskutek jej niezaskarżenia, stała się ostateczna.

II.

Pismem z 12 marca 2020 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z uwagi na wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na:

I. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. :

1. art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy żadna z kontroli przeprowadzonych przez Starostę Świdnickiego nie dotyczyła prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez skarżącego, co oznacza, że brak było podstaw do "kontroli doraźnej" przewoźnika w trybie ww. przepisów;

2. art. 84 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy podstawą prawną prowadzonej kontroli powinny być wyżej wymienione normy prawne nakładające na organ kontrolujący obwiązki, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione;

3. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie prowadzenie przedmiotowego postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli.

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, w zw. z art. 89c ustawy o transporcie drogowym, poprzez niezastosowanie zasad dotyczących kontroli u przedsiębiorców;

2. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez jego niezastosowanie;

3. art. 7 Konstytucji RP, polegające na niepodejmowaniu przez organ administracyjny działań zgodnie z normami praworządności.

III.

Po rozpatrzeniu wniosku strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z 15 czerwca 2020 r. nr SKO 4162/40/2020, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z 13 czerwca 2018 r. nr KD.7140.34.2018.

Zdaniem SKO, zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący naruszenia przez przewoźnika warunków wykonywania przewozów regularnych na podstawie zezwolenia nr [...] nie budzi zastrzeżeń, jak też nie budzi zastrzeżeń przywołana w decyzji podstawa prawna jej wydania.

Skarżący, będący przewoźnikiem naruszył warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym, zatem brak jest podstaw prawnych do uznania, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów będących podstawą prawną jej wydania, przywołanych jako podstawa prawna.

Wnioskodawca wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 89c utd, poprzez niezastosowanie zasad kontroli dotyczących kontroli u przedsiębiorców, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez jego niezastosowanie, art. 7 Konstytucji RP, polegające na niepodejmowaniu przez organ administracyjny działań zgodnie z normami praworządności, które nie stanowiły materialnoprawnej podstawy przedmiotowej decyzji oraz prawa procesowego, tj. art. 84 ust. 4 i 5 utd poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy żadna z kontroli przeprowadzonych przez Starostę nie dotyczyła prawidłowości pobierania opłat. Przepisy te jednak nie były podstawą prawną wydanej decyzji Starosty. Dotyczą one kwestii kontroli przedsiębiorcy będącego w tym przypadku przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w transporcie drogowym, zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, w tym między innymi wg. ustalonego rozkładu jazdy oraz ustalonej trasy przejazdu, na której przewidziane są przystanki. Nie regulują one kwestii postępowania administracyjnego, w następstwie którego została wydana decyzja Starosty w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyniki kontroli przeprowadzonej przez osoby kontrolujące były przekazywane każdorazowo przedsiębiorcy, z którymi mógł się zapoznać, gdyż były kierowane pod jego adres. Przedsiębiorca ich nie kwestionował, a do treści jednego z nich przekazał wyjaśnienia. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w oparciu o wyniki kontroli warunków wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia nr [...]. Wynik tego postępowania przesądził o zasadności wydania decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza postępowania w sprawie, a więc czy decyzja została wydana zgodnie w zasadami postępowania administracyjnego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, lecz sprawdza, czy decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dotyczącego procedury. Co do zasady bowiem naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, a jeżeli są one przytaczane, to muzą zostać połączone z wadami materialnoprawnymi, w stopniu rażącym. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego.

IV.

Wyrokiem z 13 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 431/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę strony na ww. decyzję SKO.

Wyjaśnił, że skarżący wystąpił z wnioskiem w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwestionując sposób przeprowadzenia przez organ kontroli, która następnie stała się podstawą ustaleń faktycznych sprawy i wydania decyzji. Skarżący w trybie nadzwyczajnym kwestionuje w istocie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Starostę w zakresie naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, co nie jest uprawnione.

Odwołując się do stanowiska doktryny prawa WSA wskazał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza - niemerytorycznych.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, strona w skardze nie wskazuje jakie podniesione w niej uchybienia procesowe miały rzeczywisty, a nie hipotetyczny wpływ na wadliwość treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, czy też wadliwe przeprowadzenie kontroli) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, godzin odjazdu i przyjazdy, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków jest art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz pkt 2.2 załącznika nr 3 utd. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego skarżący, będący przewoźnikiem naruszył warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli i udokumentowane w protokołach dotyczących kontroli. Ewentualne uchybienia w trakcie przeprowadzonej kontroli, bądź też rodzaj zastosowanej kontroli nie mogą podlegać ocenie w trybie nadzwyczajnym, w szczególności w sytuacji gdy strona w trakcie postępowania o wszystkim była informowana i mogła wnieść zastrzeżenia.

Za bezzasadny uznano zarzut skargi, dotyczący niezastosowania przez SKO przepisów dotyczących zasad kontroli u przedsiębiorców. Sposób prowadzonego postępowania przez organ, w tym przeprowadzonej kontroli, może być kwestionowany jedynie w zwykłym trybie na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Strona w trakcie prowadzonego postępowania, pomimo przesłanych jej protokołów dokumentujących stwierdzone naruszenia warunków udzielonego zezwolenia nie wyjaśniła przyczyn tych naruszeń oraz nie kwestionowała decyzji stwierdzającej te naruszenia oraz ustalenie kary poprzez złożenie odwołania. Obecnie domaga się w istocie ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym co jest nieuprawnione.

Prawidłowo także stwierdziło SKO, że wskazane przez skarżącego przepisy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie były podstawą prawną wydanej decyzji Starosty. Dotyczą one kwestii kontroli przedsiębiorcy będącego w tym przypadku przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w transporcie drogowym, zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, w tym między innymi wg. ustalonego rozkładu jazdy oraz ustalonej trasy przejazdu, na której przewidziane są przystanki. Nie regulują one kwestii postępowania administracyjnego, w następstwie którego została wydana decyzja Starosty w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. C., kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ww. przepisy zostały przez organ pierwszej instancji zastosowane prawidłowo, w sytuacji gdy żadna z kontroli przeprowadzonych przez Starostę Świdnickiego nie dotyczyła prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez skarżącego, co w konsekwencji oznacza, że brak było podstaw do "kontroli doraźnej" przewoźnika w trybie ww. przepisów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 84 ust. 1 oraz z art. 85 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez brak przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Starostwa Świdnicki powinien zastosować ww. podstawy prawne prowadzonej kontroli, a co za tym idzie organ kontrolujący powinien spełnić normy prawne nakładające na organ kontrolujący obwiązki, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z zał. nr 1 Rozporządzenia MINISTRA TRANSPORTU, BUDOWNICTWA I GOSPODARKI MORSKIEJ z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez całkowite pominięcie przez organ kontrolujący zasadności zastosowania przepisów tego rozporządzenia w toku wydawania decyzji z dnia 13 czerwca 2018 r.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że zakwestionowana decyzja Starosty Świdnickiego zawiera kwalifikowane wady przyjętej i zastosowanej podstawy prawnej trybu kontrolnego u przewoźnika, które powinny skutkować nieważnością decyzji z dnia 13 czerwca 2018 r. Nr KD.7140.34.2018, a także błędnym ustaleniu, że jedyną i wyłączną podstawą prawną decyzji Starosty Świdnickiego jest art. 93 ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 94 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy legalność rozstrzygnięcia Starosty Świdnickiego powinna być oceniana w oparciu przepisy ustawy o transporcie drogowym, które są dedykowane kontroli wykonywania zezwolenia na przewóz osób, a które skarżący przedstawił we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 13 czerwca 2018 r. W obu przypadkach strona wniosła również o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona, przy czym wystarczający do jej uwzględnienia jest zarzut nr II.1 skargi kasacyjnej, zaś pozostałe uchybienia zasadne są w zakresie, w jakim w istocie potwierdzają niewystarczającą ocenę występującego w sprawie problemu prawnego.

Należy także zauważyć, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.

VII.

Przechodząc do meritum należy zauważyć, tytułem uwag ogólnych, że niniejsza sprawa sądowoadministracyjną dotyczy kontroli decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, nakładającej na przewoźnika administracyjną karę pieniężną za stwierdzone podczas kontroli naruszenia prawa.

Przypomnieć w związku z tym trzeba - właśnie w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy oraz jej charakteru - że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Trafne jest więc - co do samej zasady - spostrzeżenie organu i WSA, że tryb ten nie może służyć wyjaśnianiu czy uzupełnianiu deficytów dowodowych postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym, czy też stwarzać warunki do ponownego weryfikowania jego wyników w sposób i przy zastosowaniu środków właściwych trybowi zwyczajnemu (w istocie nowej oceny dowodów i ustalonych faktów).

Idąc dalej należy także przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak wyraźnie należy, o czym była już mowa powyżej, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń, co w efekcie przełożyło się na sposób załatwienia sprawy decyzją.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji, w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).

W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, co w sprawie nie jest kwestionowane, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem podstawa prawna przede wszystkim leży u podstaw żądania strony skarżącej kasacyjnie), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX 2025) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (ma wpływa na decyzję). Na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższych uwag o charakterze ogólnym przypomnieć zatem trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania w państwie praworządnym.

W przypadku zaś naruszenia przepisów postępowania, ich naruszenie może być uznane za dotknięte wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli przekłada się na treść wydanej decyzji.

VIII.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do motywów zaskarżonego wyroku oraz decyzji SKO, należy jeszcze raz przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę przewoźnika, wskazał, że ten, w postępowaniu nadzwyczajnym, w istocie kwestionuje sposób przeprowadzenia postępowania zwykłego (domaga się wręcz jego ponowienia). Zdaniem WSA, nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności decyzji, naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Skarga nie wyjaśnia przy tym jakie naruszenia procesowe są w rzeczywistości realne, a nie tylko hipotetyczne, zaś podnoszone przez stronę uchybienia mogą służyć wzruszeniu decyzji w trybie zwykłym, nie zaś nadzwyczajnym. Jak dalej wskazano, ewentualne uchybienia w trakcie przeprowadzonej kontroli, bądź też rodzaj zastosowanej kontroli, nie mogą podlegać ocenie w trybie nadzwyczajnym, w szczególności w sytuacji gdy stronę w trakcie postępowania o wszystkim informowano i mogła ona wnosić zastrzeżenia. Sposób prowadzonego postępowania przez organ, w tym przeprowadzona kontrola, może być kwestionowany jedynie w zwykłym trybie na skutek wniesionego odwołania. W trakcie prowadzonego postępowania, pomimo przesłanych protokołów dokumentujących stwierdzone naruszenia warunków udzielonego zezwolenia, strona nie wyjaśniła przyczyn tych naruszeń oraz nie kwestionowała decyzji stwierdzającej naruszenia. Powyższe stanowisko legło u podstaw oceny prezentowanej zarówno przez WSA jak i SKO, że nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na stronę administracyjną karę pieniężną.

Przytoczonej oceny jak i argumentacji użytej na jej poparcie Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, wskazując przede wszystkim na jej powierzchowność, niedostatecznie precyzyjne odczytanie stanowiska strony, prezentowanego w toku całego postępowania i w związku z tym co najmniej przedwczesne, negatywne dla skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy przez WSA i organ nadzorczy.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w podstawie prawnej decyzji Starosty powołano - stosownie do brzmienia przepisów z daty rozstrzygania sprawy przez ten organ - art. 93 ust. 1 i 2 utd (regulujące właściwość organu oraz kwestię wykonalności decyzji o karze), art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 utd (regulujące odpowiednio zakres kwotowy kar jednostkowych, maksymalną wysokość sumy jednostkowych kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, jak i odesłanie do załącznika nr 3 do utd) oraz art. 94 ust. 2 utd (regulujący sposób uiszczenia kary). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niepowołanie przez organ w rozstrzygnięciu określonego przepisu prawa nie oznacza per se, że ów niepowołany przepis nie był podstawą orzekania organu sensu largo i nie mógł zatem zostać naruszony w sposób kwalifikowany. W sytuacji naruszeń o charakterze kwalifikowanym, zwłaszcza zaś jeżeli chodzi o przepisy procesowe, ze swej istoty służebne względem przepisów prawa materialnego, które organ stosuje w efekcie przeprowadzonego postępowania (wedle norm procesowych), nie ma powodów by w sposób uzasadniony twierdzić, że brak powołania danej jednostki redakcyjnej w podstawie prawnej uniemożliwia stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia. Jakkolwiek bowiem nie ma powodów, aby przytaczać w sentencji decyzji przepisy procesowe znajdujące zastosowanie w toku prowadzonego postępowania, to jednak nie oznacza to, że ich brak w podstawie prawnej sentencji wyłącza uznanie ich ewentualnego naruszenia za naruszenie kwalifikowane, w szczególności jeżeli pozostaje ono w związku lub wprost przekłada się na treść wydanej decyzji.

W niniejszej sprawie, co należy wyciągnąć przed swoisty nawias dalszych rozważań, istotne znaczenie ma okoliczność, że Starosta, wydając decyzję o karze, powołał się na art. 92a ust. 3 pkt 1 utd, a więc przepis nie tyle zezwalający co nakazujący organowi ograniczenie wysokości kary za wszystkie naruszenia, stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy. Ma więc on kluczowe znaczenia dla określenia wysokości kary pieniężnej, limitowanej sumą kar jednostkowych (za każde stwierdzone naruszenie), ograniczonej jednakże górną granicą, określoną ustawowo (w zależności właśnie od m.in. rodzaju przeprowadzonej kontroli). W przypadku więc kar nakładanych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej (art. 92a ust. 2 utd), w stanie prawnym adekwatnym w niniejszej sprawie, suma kar jednostkowych nie mogła przekroczyć kwoty 10.000 zł. W przypadku zaś kontroli w przedsiębiorstwie przewozowym (art. 92a ust. 3 pkt 1 utd), górna granica sumy kar jednostkowych wynosiła 15.000 zł. I choć w odróżnieniu od regulacji z art. 92a ust. 2 utd (naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli na drodze), ustawodawca w art. 92a ust. 3 pkt 1-4 utd operował jedynie pojęciem "za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy" nie dodając, tak jak w art. 92a ust. 2 utd sformułowania "stwierdzone podczas jednej kontroli", to jednak nie ma wątpliwości interpretacyjnych, że chodzi właśnie o jednostkową kontrolę w przedsiębiorstwie, wyznaczoną jej ramami czasowymi, o czym przekonuje zarówno cel art. 92a ust. 3 pkt 1-4 utd, jak i jego treść, stopniująca górną granicę sumy kar w zależności od liczby zatrudnianych przez danego przedsiębiorcę kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Kontrola w tym przypadku ma więc niewątpliwie określone ramy czasowe (ściślej swój początek i koniec).

W konsekwencji powyższego podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie, analiza sentencji i uzasadnienia decyzji Starosty nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że organ limitował wysokość kary pieniężnej z uwagi na przeprowadzoną kontrolę przedsiębiorcy ("w podmiocie wykonującym przewóz drogowy"), którą traktował jako kontrolę doraźną, nie wyjaśniając jednak, co ma przez to na myśli i w jakim trybie owa doraźna kontrola się odbywała.

Kontynuując dalsze rozważania, przy uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń, należy wskazać, że zarówno SKO, jak i Sąd pierwszej instancji, w istocie niewłaściwie odczytują stanowisko skarżącego, który domaga się stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę, w kontekście podnoszonych, rażących błędów proceduralnych, dotyczących postępowania kontrolnego, poprzedzającego nałożenie kary. Już tylko z tego powodu, że ustawodawca różnicuje górny limit kary w zależności od rodzaju kontroli, w trakcie której ujawniono naruszenia, okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie takiej jak niniejsza i wymaga szczegółowej analizy, której w sprawie zabrakło.

Jakkolwiek więc WSA i SKO w pełni zasadnie wskazują, że ogólnie rzecz biorąc, w postępowaniu nieważnościowym nie można skutecznie podnosić uchybień procesowych, które można i należy kwestionować w trybie zwykłym, to jednak stronie skarżącej kasacyjnie nie chodzi o podważanie wprost konkretnych ustaleń Starosty, np. co do braku wykonania kursu w danym dniu, albo spóźnionego przyjazdu/odjazdu z wyznaczonego przystanku, a o przeprowadzenie niewłaściwej kontroli i to zarówno jeżeli chodzi o jej miejsce (u przedsiębiorcy bądź na drodze), jak i o jej zakres tematyczny (czego mogła i powinna była dotyczyć). To właśnie w tym zakresie strona odwołuje się do art. 84 i art. 85 utd, podkreślając, że jej zdaniem istnieją istotne ograniczenia kontrolne po stronie organu, jakim jest starosta, które należy uwzględnić przy ocenie procesowej wady kwalifikowanej i jej wpływu na wydaną decyzję. I choć strona czyni to do pewnego stopnia nieporadnie (niejasno), to jednak organ i WSA powinny były prawidłowo odczytać sens jej wypowiedzi.

Deficyty stanowiska WSA i SKO (w zasadzie brak wszechstronnej oceny w tym względzie), dotyczą już tylko samych twierdzeń strony, która wskazuje, że jeżeli organ (starosta) nie kontroluje prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy (art. 84 ust. 4 i 5 utd), to jest związany wymogami kontrolnymi, a więc wymagane jest w tym przypadku stosowanie się do reguł ustawy Prawo przedsiębiorców, np. (zawiadomienie kontrolowanego i jego obecność).

Jak wskazano, niezależnie od trafności takiego stanowiska, którego WSA i SKO szczegółowo nie oceniły, niewłaściwie kwalifikując je pod ogólną tezę, że w postępowaniu nieważnościowym strona zwalcza ustalenia faktyczne, czego czynić jej nie wolno, należy zwrócić uwagę, że problem w niniejszej sprawie jest szerszy i ogniskuje się wokół ustalenia rodzajów możliwych kontroli, jakie organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydający zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, może prowadzić w ramach władczych uprawnień przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym oraz jakie może w ich ramach podjąć działania (w tym w jakim trybie). W zaskarżonym wyroku oraz w decyzji SKO brak jest pogłębionej analizy tego zagadnienia, co jest istotnym naruszeniem, uzasadniającym uchylenie zarówno wyroku Sądu pierwszej instancji jak i decyzji SKO.

Nie przesądzając końcowej oceny w tym zakresie, którą w pierwszej kolejności musi wyrazić organ nadzorczy, należy zwrócić uwagę na poniższe kwestie, o charakterze ogólnym, które musza zostać poddane rozwadze.

Otóż dla organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych, z art. 84 ust. 1 utd wynika niewątpliwie upoważnienie do skontrolowania przedsiębiorcy w zakresie spełniania przez niego wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia. Kontrolę tego rodzaju, będącą kontrolą "na miejscu" (a więc w siedzibie przedsiębiorcy) stosownie do art. 84 ust. 2 utd przeprowadza się cyklicznie, nie rzadziej niż co 5 lat. Powyższe co najmniej sugeruje więc, w powiązaniu z art. 89c utd, że jest to tzw. kontrola planowa. Jej wynik, co do zasady, upoważnia do zastosowania środków z art. 90 utd, choć niewątpliwie nie tylko takich, gdyż przepis ten nie wyłącza przepisów o karach pieniężnych z załącznika nr 3, a także koresponduje z art. 92a ust. 3 utd. Co jednak istotne i co wymaga wyjaśnienia ze strony organu, ta planowa kontrola nie jest kontrolą jedyną, bowiem nie można wykluczyć sytuacji, w której na skutek np. powzięcia informacji z innego źródła niż własne, organ zyskuje wiedzę o nieprawidłowościach zachodzących u przewoźnika. Wówczas może wdrożyć tzw. kontrolę doraźną, a więc pozaplanową, co niekoniecznie oznacza, że jest to kontrola, która może być prowadzona "na drodze" lub całkowicie poza procedurami kontrolnymi. Kontrola doraźna może bowiem zostać zainicjowana poza planem kontroli przedsiębiorcy (np. w wyniku otrzymania przez organ sygnału o nieprawidłowościach u przedsiębiorcy), co w państwie prawa nie może budzić wątpliwości.

W powyższej sytuacji organ nadzorczy musi zatem rozważyć, czy kontrole tego rodzaju są kontrolami na miejscu czy na drodze i w związku z tym czy muszą uwzględniać postanowienia ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 1480), a wcześniej ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 20147 r. poz. 2168 ze zm. - dalej sdg). Następnie musi to odnieść i ocenić, czy kontrola przeprowadzona w sprawie skarżącego jest właśnie tego rodzaju kontrolą, gdyż na nią powołuje się organ, ograniczając karę, czy też była to kontrola na drodze, czy też może zastosowano inny tryb kontroli (jeżeli tak, to jaki).

Ma to przy tym dwojakie znaczenie w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, z uwagi na podjęte przez starostę "czynności kontrolne", należy ocenić kiedy się one zaczęły, a kiedy zakończyły oraz jaki miały charakter (na miejscu na drodze). Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż jak wynika z okoliczności sprawy, "kontrola" Starosty zakwalifikowana siłą rzeczy jako działanie jednostkowe, miała miejsce w określonych dniach kwietnia 2018 r. oraz maja 2018 r. Przełom kwietnia/maja 2018 r. to jednak moment wejścia w życie Prawa przedsiębiorców i uchylenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe może sugerować zatem, że do przeprowadzonej kontroli, obejmującej kwiecień i maj 2018 r. być może należy stosować różne regulacje prawne (Prawo przedsiębiorców lub ustawę o swobodzie działalności gospodarczej). Organ ustali więc, które przepisy, uwzględniając normy międzyczasowe, należy stosować.

Po drugie, istotniejsze, organ oceni, jaki rodzaj kontroli prowadził Starosta (na miejscu, czy na drodze). Ma to znaczenie nie tylko ze względu na obowiązek zmniejszenia kary, ale także z uwagi na wyłączenia obowiązków kontrolnych przedsiębiorców i to zarówno z punktu widzenia Prawa przedsiębiorców, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Inaczej mówiąc organ oceni, czy przeprowadzona kontrola była kontrolą przedsiębiorcy, czy też kontrolą na drodze (ich serią). Kiedy miała miejsce. Wypowie się również, w kontekście wpływu na decyzję o karze, a także czy zastosowanie znajduje i w jakim zakresie art. 62 ust. 1 pkt 2 lit. b) Prawa przedsiębiorców bądź art. 84a pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ma to o tyle istotne znaczenie, bowiem ustalenie, że przeprowadzona kontrola była kontrolą u przedsiębiorcy powoduje co do zasady, że musi ona odpowiadać rygorom utd i Prawa przedsiębiorców/ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, m.in. w kwestii zawiadomień, terminów i procedur. Nie bez znaczenia pozostaje także art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców i art. 77 ust. 6 sdg, co organ musi wyjaśnić.

Kontynuując niniejsze rozważania należy wskazać, że rozważenia wymaga także powoływany przez stronę kolejny rodzaj kontroli, a więc wynikająca z art. 84 ust. 4 i 5 utd kontrola "na drodze". Zgodnie bowiem z tymi przepisami prawa, organy udzielające zezwolenia, na obszarze ich właściwości miejscowej i podczas wykonywania przewozu, uprawnione są do kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy. Wówczas, okazanie legitymacji służbowej oraz doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli następuje po zakończeniu kontroli (ściślej wykonaniu wcześniejszych względem tego czynności kontrolnych). Obecność przedsiębiorcy nie jest przy tym wymagana. Do tego rodzaju kontroli nie stosuje się większości wymogów z Prawa przedsiębiorców/ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wreszcie zauważyć należy, że z art. 89 ust. 1 pkt 7 utd wynika rodzaj kontroli dotyczący dokumentów, o których mowa w art. 87 utd, oraz - co bardzo istotne - warunków w nich określonych, do której są upoważnieni m.in. pracownicy organu wydającego zezwolenie na przewozy regularne (Starosta). Kontrola ta, jak się wydaje i co wymaga oceny organu nadzorczego, tylko z nazwy jest "kontrolą dokumentów" bowiem w jej ramach kontroluje się w istocie przedsiębiorców "na drodze", sprawdzając, poza wymaganą dokumentacją, także faktyczne spełnienie warunków w dokumentach tych określonych (np. załącznikiem do zezwolenia na przewozy regularne jest wykaz przystanków i rozkład jazdy). Do tego rodzaju kontroli nie stosuje się przy tym większości wymogów z Prawa przedsiębiorców/ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jeżeli więc organ dokonuje kontroli w ten sposób, że jeździ za konkretnymi pojazdami przedsiębiorcy, to jak się może wydawać i co powinno zyskać jednoznaczną ocenę organu, powinien sporządzić protokół kontroli na drodze, bowiem jest to właśnie tego rodzaju kontrola.

Powyższe ma istotne znaczenie przy obu rodzajach kontroli (na miejscu i na drodze) z uwagi na art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców (art. 77 ust. 6 sdg), które stwierdzają, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ustawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym (...), dotyczącym przedsiębiorcy. Jest to więc wyraźna przeszkoda procesowa, której WSA i organ nie rozważali.

Organ ponownie badając sprawę odpowie zatem na pytanie, czy przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymagane jest, aby przeprowadzona została kontrola przedsiębiorcy lub kontrola drogowa, czy też w tym zakresie panuje pełna dowolność i postępowanie co do kary można zainicjować w dowolnym momencie, na podstawie dowolnych obserwacji, w myśl otwartej teorii dowodów. Inaczej mówiąc, czy trzy wskazane wyżej kontrole wyczerpują całość kontroli, jakie można wdrożyć względem przedsiębiorcy, czy też organ może wszcząć postępowanie w przedmiocie kary i uwzględnić czynności sprzed tego postępowania, a więc np. obserwację środków transportu przewoźnika, którą przeprowadzono poza formalną kontrolą. Jeżeli tak, organ wyjaśni podstawę prawną tego rodzaju twierdzeń.

Końcowo należy także zwrócić uwagę na braki w zakresie kompletności akt administracyjnych, przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Odnośnie do kierowanego do skarżącego pisma Starosty z 13 kwietnia 2018 r. nr KD.7252.26.2018 i wymienionych w nim protokołów nr KD.7252.26.2018, KD.7252.27.2018, KD.7252.28.2018, KD.7252.29.2018, KD.7252.37.2018, KD.7252.38.2018, KD.7252.39.2018, KD.7252.43.2018, KD.7252.44.2018, KD.7252.45.2018, w aktach sprawy nie ma ani zwrotnego potwierdzenia odbioru, ani też przesyłki zwróconej przez pocztę. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia, gdyż być może nie przekazano ZPO lub zwróconej przesyłki (na piśmie z 13 kwietnia 2018 r. widoczne są znaki wskazujące na dołączenie do niego np. ZPO).

Ponadto należy wskazać, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są dla organu administracji publicznej wiążące. O ile więc oznacza to, że organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Inaczej mówiąc, to co postuluje strona jako wada kwalifikowana skutkująca nieważnością decyzji administracyjnej nie jest dla organu wiążące w tym sensie, że może on pominąć pozostałe przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest więc z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną z wad określonych we wskazanym przepisie nawet wtedy, gdy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek strony wskazujący jedynie na jedną z wad kwalifikowanych, która w ocenie organu uznana musi zostać za chybioną. Jest to przy tym niezależne od tego, jak bardzo pozostałe wady kwalifikowane sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. wydawać by się mogły niemożliwe do zaistnienia w danej sprawie.

Za ugruntowane w orzecznictwie należy traktować stanowisko, zgodnie z którym, decyzja administracyjna może być dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Jeżeli tak, to nawet sytuacja powołania przez wnioskodawcę tylko jednej bądź wybranych podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zwalnia właściwego organu nadzorczego od zbadania, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami powodującymi jej nieważność. Ma to silne umocowanie w celach postępowania nadzorczego (nieważnościowego), które sprowadzają się do oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na argumenty i twierdzenia strony podniesione we wniosku. Tym samym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ nadzoru zobowiązany jest dokonać wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat wszystkich wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ma bowiem na celu kompleksową i co do zasady jednokrotną kontrolę legalności decyzji w trybie nieważności.

W niniejszej sprawie postępowanie ograniczone było wyłącznie do wady rażącego naruszenia prawa, sprecyzowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikają w istocie dwie przesłanki nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie może budzić wątpliwości, iż pomimo umieszczenia tych dwóch przyczyn nieważności w jednej jednostce redakcyjnej, należy je rozdzielać. Pomimo, że w pewnych sytuacjach obie te przesłanki mogą się wzajemnie przenikać, to jednak nieważność decyzji spowodowana rażącym naruszeniem prawa należy odróżniać od jej nieważności polegającej na wydaniu decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 utd, uznając, że organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, nienależycie zbadały istotę sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że jakkolwiek skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to jednak zwrotowi podlegają jedynie koszty wpisów i opłat (400 zł) oraz za udział pełnomocnika w każdej instancji po 120 zł (razem 240 zł). W konsekwencji zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie łącznej 640 zł.