Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent – stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców" zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: [...] położonych w obrębie [...].

Wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.).

W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsiewzięcia na środowisko, Burmistrz naruszył warunki prowadzenia tego procesu, albowiem udział społeczeństwa został zablokowany. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów: art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4a, 5, 7 w związku z ust. 7, 7a, art. 31, art. 32, art. 33 w związku z art. 53, art. 56 ust. 1 pkt 1b, art. 56 ust. 8 i art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dalej wskazano, iż wnosząc o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska o znacznym zasięgu, Stowarzyszenie występuje w interesie społecznym. Interes społeczny Stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Decyzja organu I instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziałując tym samym na ogół członków społeczeństwa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] pażdziernika 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia postępowania okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej – w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Na wniosek Zakładu S.A., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w dniu [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz wydał decyzję znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych). W postępowaniu tym Stowarzyszenie nie było ani stroną , ani nie działało na prawach strony. E.J., która w tej sprawie jest członkiem i przedstawicielem Stowarzyszenia, w uprzednio ostatecznie zakończonym postępowaniu przed Kolegium odmową wszczęcia postępowania, domagała się – wówczas jako osoba fizyczna – stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Burmistrza.

Powołując się na treść art. 31 §1 k.p.a., organ wskazał iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są to : statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego. W ocenie Kolegium zawarte w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia jego cele, tj. cyt. " (...) współdziałanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego gminy", "(...) podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt", zostały określone na tyle ogólnie, że sprawa z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych) mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona.

Odnośnie drugiej z przesłanek, wymienionych w powyżej wskazanym przepisie, Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć iż w interesie społecznym leży uruchamianie żądanego przez Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, zwłaszcza że Stowarzyszenie nie wykazało (ani nawet nie uprawdopodobniło), że przedmiotowa inwestycja w jakimkolwiek stopniu zagraża środowisku naturalnemu, a jedynie, że cyt.: "(...) może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko..."

Nadto, zdaniem organu, aktualna inicjatywa Stowarzyszenia stanowi de facto kontynuację wcześniejszych osobistych działań przedstawicielki Stowarzyszenia – Pani E.J., partykularnych interesów członków Stowarzyszenia, nie można utożsamiać z interesem społecznym.

Od powyższej decyzji, Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców", powołując się na przepis art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 pkt 1 lit. a, art. 9 ust. 3 załącznika I pkt 20 Konwencji z Arhus (DZ.z 2003 r. nr 78 poz. 706), złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stowarzyszenie podniosło, iż wypełnia i realizuje prawa wynikające z Konwencji, która od połowy roku 2002 stanowi źródło prawa obowiązujące w Polsce. Odmowa wydana przez organ łamie uprawnienia społeczeństwa i organizacji społecznych.

W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Burmistrz nie umożliwił obligatoryjnego udziału społeczeństwa. Decyzja organu I instancji dotycząca ochrony środowiska, która wydana została z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziałując tym samym na ogół członków społeczeństwa. Sam fakt wystąpienia Stowarzyszenia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnia zaistnienie interesu społecznego. W pozostałym zakresie Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą w swoim wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęcie postępowania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w sprawie jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców" wniosło skargę, w której sformułowało zarzuty i wnioski zawarte wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o wszczęcie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 152 poz, 1270) zwana dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W analizowanej przez Sąd sprawie, skarga wniesiona została na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż organu działającego w pierwszej instancji, o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców", w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza znak [...], z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych) na działkach położonych w obrębie [...].

Skarga nie była zasadna.

Organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania ( art. 28 k.p.a.), a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków. Organizacja społeczna może również żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Stanowi o tym przepis art. 31 § 1 k.p.a. W myśl tegoż przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

A zatem, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki, czyli: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku.

Powyższe uregulowania mają na celu ochronę bezpieczeństwa obrotu prawnego. Należy pamiętać, że decyzje administracyjne rozstrzygają o prawach lub obowiązkach podmiotów, do których są one skierowane. W tej sytuacji ingerencja osób trzecich, bądź w proces kształtowania tych praw lub obowiązków, bądź – tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – zmierzająca do cofnięcia przyznanych praw, musi podlegać prawnej kontroli.

Na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a zatem żądanie winno być uwzględnione.

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działania danej organizacji, zapisanych statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej.

W analizowanej sprawie słusznie organ przyjął, iż postanowienia zawarte w § 5 i § 6 Statutu Stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o wszczęcie postępowania.

Odnośnie drugiej przesłanki wskazanej w art. 31 § 1 k.p.a., należy zauważyć, że użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. sygn. II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. II OSK 264/07, Lex nr 504829, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Natomiast w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. II GSK 314/08, Lex nr 525903, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego.

W analizowanej sprawie, zdaniem Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców" interes społeczny przejawiał się w dbałości o ład przestrzenny i ochroną przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na terenie gminy. Kwestionowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa, może negatywnie wpłynąć na środowisko.

Przy tak ujętym przez organizację społeczną interesie społecznym, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że obowiązek dbałości o ład przestrzenny i ochrony przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na terenie gminy, należą do celów statutowych Stowarzyszenia. Cele statutowe oraz interes społeczny to dwa odmienne pojęcia, które dotyczą różnych obszarów znaczeniowych. Cele statutowe wyznaczają kierunki działania organizacji społecznej, natomiast interes społeczny oznacza uzasadnioną, ze względu na dobro społeczne, potrzebę podjęcia określonych działań prawnych.

We wniosku o wszczęcie postępowania organizacja nie uzasadniła na czym miałby polegać interes społeczny w uwzględnieniu jej żądania o wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W toku postępowania nie określono konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta powyższa decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły. We wniosku wskazano jedynie hipotetyczną możliwość (cyt. (...) "może" (...) negatywnego wpływu decyzji na środowisko, nie określono natomiast na czym ten negatywny wpływ w ogóle miałby polegać. Braków w powyższym zakresie organizacja nie konwalidowała składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przyczyny odmowy uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania, zostały wyłuszczone w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Należy ponownie podkreślić, iż to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione. Do obowiązków organu administracyjnego należy natomiast zbadanie, czy przedstawiona argumentacja odpowiada przepisom prawa.

Tak ogólne, a w tym również hipotetyczne określenie interesu społecznego, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie uzasadniało wszczęcia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej. W błędzie pozostawała skarżąca, twierdząc, iż sam fakt zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną, winien osiągnąć tenże skutek. Przepisy prawa uzależniają uwzględnienie wniosku w tym zakresie od spełnienia określonych, wyżej omówionych, warunków. Z kolei uzależnienie uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania zgłoszonego przez organizację społeczną, od spełnienia tychże warunków nie oznacza łamania uprawnień społeczeństwa i organizacji społecznych. Przepisy procedury administracyjnej poprzez uregulowania zawarte w art. 31 k.p.a. przewidują instytucje prawne zapewniające organizacjom społecznym udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto również przepisy prawa materialnego tj. art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150), przewidywały udział organizacji społecznych w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że z przysługującego prawa Stowarzyszenie nie korzystało, bowiem wniosków, ani uwag w toku postępowania nie zgłosiło.

Możliwości ingerencji przez organizację społeczną, w oparciu o przepis art. 31 § 1 k.p.a., w dowolne postępowanie administracyjne dotyczące osoby trzeciej, bądź inicjowania postępowania w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, należy przeciwstawić zasadę trwałości decyzji ostatecznej oraz ochronę praw procesowych strony postępowania. Z tych też powodów zagwarantowane ustawowo prawo udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest prawem bezwzględnym, a istniejące w tym względzie ograniczenia, w ocenie Sądu, nie pozostają w kolizji z pozostałymi przepisami, składającymi się na system obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd skargę oddalił.