Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R.K. na czynność Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności – wpisu terminu ważności uprawnień kategorii: AM, B1, B, C1, C dokumentu prawa jazdy R.K. nr [...], II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący R.K. zwrócił się do organu - Starosty o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kat. A. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2021 r. o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Jako termin następnego badania w orzeczeniu wskazano datę [...] marca 2036 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. organ przyznał skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A i wydał prawo jazdy nr [...]. W dokumencie prawa jazdy – w odniesieniu do wszystkich przysługujących skarżącemu uprawnień, w tym uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM,B, B1, C i C1, w rubryce "ważne do" wpisano [...] marca 2036 r. Dokument prawa jazdy z tymi wpisami skarżący odebrał 6 lipca 2021 r.

2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu 5 sierpnia 2021 r.) skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika złożył do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta polegającą na wpisaniu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B i C dokumentu prawa jazdy do dnia [...] marca 2036 r.

W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów:

- art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przez dokonanie powtórnej weryfikacji posiadanych przez skarżącego uprawnień, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych;

- art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm., zwanej dalej ustawa o kierujących pojazdami) przez wpisanie w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień kategorii B i C, podczas gdy uprawnienia te skarżący nabył wcześniej i bezterminowo,

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), przez jego niezastosowanie i wpisanie w pozycji "data ważności uprawnienia" – daty 31 marca 2036 r. w sytuacji gdy w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B i C, których data ważności była bezterminowa.

Mając na uwadze powyższe wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności wpisu daty ważności w dokumencie prawa jazdy w odniesieniu do uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę, sprecyzowała jej zakres wnosząc o uznanie bezskuteczności wpisaniu daty ważności uprawnień wszystkich przysługujących skarżącemu bezterminowo i nabytych wcześniej uprawnień czyli kategorii AM, B1, B, C1 i C.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie mu prawa jazdy kategorii A. Po zdaniu egzaminu skarżącemu został wydany dokument prawa jazdy w zakresie kategorii objętej egzaminem czyli kategorii A oraz dotychczasowych kategorii (objętych posiadanym prawem jazdy i nie objętych egzaminem) z ograniczeniem w postaci ważności uprawnień wszystkich tych kategorii do dnia [...] marca 2021 r.

Tłumacząc takie ograniczenie organ powołał się na art. 75 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami i wydane skarżącemu orzeczenie lekarskie potwierdzające brak przeciwskazań do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T z określonym terminem badania do [...] marca 2036 r. Zdaniem organu "skreślenie" jakiejkolwiek kategorii z grupy określonej w tym orzeczeniu lekarskim nie było dopuszczalne. Nadto organ powołał się przepis § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, który określa terminy ważności badań lekarskich, i które to terminy wynikały z ważnego orzeczenia lekarskiego.

W rozprawie organ nie wziął udziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

5. Czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w świetle wyżej wskazanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęta jest kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Czynność ta ma bowiem charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy o kierujących pojazdami; skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem.

Dlatego kwestionowana w skardze czynność - wpisania terminu ważności kategorii AM, B1, B, C1 i C prawa jazdy nie stanowi elementu rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2021 r., nadającej skarżącemu uprawnienie kategorii A z terminem ważności określonym do dnia [...] marca 2036 r. Podkreślić tu bowiem należy, że decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem i z tego względu bez uzasadnienia. Nie mogła ona więc rozstrzygać o jakichkolwiek kwestiach dotyczących uprawnień strony nie objętych wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 585/16 i 5 listopada 2013 r., III SA/Po 848/13 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 maja 2021 r., I SA/Ke 158/21; CBOSA).

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii A. Po jego rozpatrzeniu decyzją z [...] października 2020 r. przyznano skarżącemu uprawnienia tej kategorii. Przyznanie nowego uprawnienia rodzi po stronie starosty obowiązek wymiany posiadanego przez skarżącego dokumentu prawa jazdy. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami taka wymiana dokumentu prawa jazdy dokonywana jest poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. W zakresie, w jakim nie dotyczy to przyznania nowych uprawnień kategorii (w niniejszej sprawie kategorii A) dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie może wpływać na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy w tym przypadku przyznanych wcześniej stronie uprawnień kategorii AM, B1, B, C1, C. W tym ostatnim zakresie w "nowym" prawie jazdy powinny być powtórzone zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy. Dokonana w omawianym tutaj trybie wymiana prawa jazdy, za wyjątkiem bezspornego potwierdzenia nabycia uprawnień nowej kategorii, nie wpływa bowiem w żaden sposób na zakres posiadanych już na podstawie uprzednich decyzji uprawnień oraz obowiązków skarżącego.

5. Taki wniosek opiera się na analizie obowiązujących regulacji, w których to zwrot "prawo jazdy" jest używany w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami.

Z tego względu organ dokonując na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami czynności wydania nowego prawa jazdy, może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. W konsekwencji skutkiem takiej czynności organu nie może być, wykraczające poza wniosek, powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o wymianę dokumentu prawa jazdy. Przepis ten nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami.

6. Stanowisko prezentowane przez organ pozostaje również w sprzeczności z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.). Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepis ten ewidentnie rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.) w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2 wskazanego przepisu według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a ww. rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten wyraźnie odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie o kierujących pojazdami rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania danego rodzajami pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia.

Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy, osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., K 5/13. LEX).

7. Stanowiska organu nie może też uzasadniać § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. Przepisu tego nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od całej treści § 10 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r., która jak wynika z części początkowej § 10 ust. 1 dotyczy wydania prawa jazdy, tj. nabycia uprawnień do kierowania pojazdami jako publicznych praw podmiotowych. Wskazania wynikające z § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. obejmują zatem sytuację, w której stronie, po spełnieniu wymogów ustawowych, organ nadaje uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ zobligowany jest zatem stosować się do tych wskazówek w zakresie, w jakim wpisuje po raz pierwszy uprawnienia nowo nabyte w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast brak jest podstaw do tego, aby wskazówki wynikające z tego przepisu stosować do uprawnień wcześniej nabytych, w odniesieniu do których wpis do dokumentu prawa jazdy jest jedynie powtórzeniem informacji o dotychczas posiadanych uprawnieniach stwierdzonych w poprzednio wydanym prawie jazdy w tym zakresie.

8. Jak trafnie wskazuje się w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20, CBOSA przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy strona nie musi ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami, a ograniczenia wprowadzone w krajowym systemie, wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r., nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.

Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym.

9. Nie można też podzielić poglądu organu uznającego, że ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii posiadanych wcześniej przez skarżącego wynika z orzeczenia lekarskiego, w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na dzień [...] marca 2036 r. dla wszystkich wskazanych w rubryce 1.1.a. kategorii. Przedmiot i zakres tego orzeczenia, wydanego na wniosek skarżącego był związany wyłącznie z nabyciem nowego uprawnienia – kategorii A. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię wynikało, że termin następnych badań określony na [...] marca 2036 r. dotyczy innych kategorii. To, że formularz takiego orzeczenia operuje "szablonem" w postaci rubryk, zbiorczo kategoryzujących uprawnienia (pkt 1.1.a, b i c) nie może być podstawą do wywodzenia z niego skutków prawnych nie uregulowanych materią ustawową.

Nadto w świetle rozważanego wyżej w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia rozróżnienia między "datą ważności uprawnienia", a "datą ważności prawa jazdy" oraz pozostałych omówionych w punktach 5, 7 i 8 argumentów skutki wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego mogą dotyczyć wyłącznie nowego uprawnienia, a nie posiadanych dotychczas kategorii prawa jazdy (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., III SA/Kr 572/19, 2 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1135/19 i WSA w Kielcach z dnia 6 maja 2021 r., I SA/Ke 158/21; CBOSA).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności - wpisu terminu ważności uprawnień kategorii AM, B1, B, C, C1, C dokumencie prawa jazdy skarżącego (punkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a (punkt II sentencji wyroku).