Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 223/19 w sprawie ze skargi Województwa K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 223/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego tj.:

a) art. 60 ust 1 w zw. z art. 103 ust 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", przez zastosowanie wykładni zawężającej w odniesieniu do przedmiotowych przepisów, a także nieuwzględnienie w toku rozpatrywania sprawy treści ustawy z dnia 20 marca 1950 r o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.1950.14.130 ze zm.), mogącej mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu;

b) uniemożliwienie stosowania art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", przez działania niezgodne z art. 60 u.p.w.:

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez:

-zaniechanie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, skutkujących niepełną analizą sprawy,

- brak wnikliwej analizy materiału dowodowego,

- nieustosunkowanie się do wszystkich tez i dowodów zgromadzonych w sprawie, co skutkowało wydaniem orzeczenia nie uwzględniającego całokształtu materiału dowodowego

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sporawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W niniejszej sprawie zamiarem Województwa K. było wzruszenie w trybie wznowienia postępowania decyzji Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 u.p.w., z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo K. mienia stanowiącego nieruchomość gruntową pod drogą krajową nr [...], w zakresie działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym G., jednostce ewidencyjnej D., dla których Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Należy zauważyć, iż powyższa decyzja Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. była przedmiotem kontroli sądowej, w toku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 2019/13 oddalił skargę Województwa K. W toku dotychczasowego postępowania nie było kwestionowane, iż na ww. działkach istnieje droga publiczna. Nie budzi także wątpliwości, iż droga ta istniała przed dniem [...] grudnia 1998 r. Sporne pozostaje jedynie to, czy Skarb Państwa był właścicielem ww. działek w dniu [...] grudnia 1998 r.

Województwo K., inicjując postępowanie wznowieniowe tyczące ww. decyzji Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., jako podstawę wznowienia postępowania wskazało ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), przywołując dokumenty matrykuły wskazujące, iż ww. działki drogowe powstały w wyniku podziału i połączenia działek należących do [...] Wojewódzkiego Związku Komunalnego i Powiatowego Związku Samorządowego. Natomiast art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.1950.14.130 ze zm.), znosił związki samorządu terytorialnego, zaś majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stawał się majątkiem Państwa. Połączenie tych dwóch okoliczności – w ocenie Województwa K.– wskazywało, że działki należące do ww. związków samorządowych stały się własnością Skarbu Państwa, a tym samym, w dniu [...] grudnia 1998 r. wypełniały dyspozycję art. 60 ust. 1 u.p.w., umożliwiając komunalizację tegoż mienia w trybie ww. regulacji prawnej. Przepis ten stanowił bowiem, iż mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Powyższy sposób argumentacji nie uwzględnia jednak okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wśród których brak jest jakichkolwiek dowodów, w szczególności dowodów z dokumentów wskazujących na nabycie własności ww. działek gruntowych przez Skarb Państwa, w jakimkolwiek trybie przed dniem [...] grudnia 1998 r. Trafnie podkreślił Sąd I instancji, iż postępowanie komunalizacyjne w trybie art. 60 u.p.w. dotyczy nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, do której tytuł prawny Skarbu Państwa wynika z zapisów w księdze wieczystej lub rzadziej w zbiorze dokumentów. Komunalizacja mienia polega bowiem na przeniesieniu tytułu własności mienia publicznego pomiędzy podmiotami publicznymi w ten sposób, że Skarb Państwa przenosi tytuł prawny przysługujący mu do określonego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie nie jest kwestionowane, że objęte niniejszym postępowaniem działki gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...] przed dniem [...] grudnia 1998 r. nie miały urządzonych ksiąg wieczystych i nie prowadzono dla nich zbioru dokumentów. Wiedza na temat tego, że z określonych działek należących do [...] Wojewódzkiego Związku Komunalnego i Powiatowego Związku Samorządowego powstały, w wyniku podziałów i połączenia, ww. działki, stanowiące aktualnie drogę krajową nr [...], pochodzi z matrykuły podatkowej. Na te okoliczności powołuje się Województwo K., wskazując na nowe okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. Matrykuły podatkowe, w zakresie dowodzenia na ich podstawie prawa własności określonej nieruchomości, nie są jednak równoważne zborowi dokumentów urządzonych dla określonej nieruchomości, a tym bardziej nie są równoważne treści księgi wieczystej. Uznaje się, że pod pewnymi warunkami matrykuła podatkowa mogłaby prowadzić do urządzenia księgi wieczystej dla określonej nieruchomości i stanowić podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa nabytego na podstawie art. 32 ww. ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (vide: postanowienie SN z dnia 10 czerwca 2016 r., IV CSK 618/15, www.sn.pl ). Nie można jednak utożsamiać wagi wpisów w zakresie władającego gruntem w matrykule podatkowej i księdze wieczystej. Generalnie bowiem zapisy dokonane w matrykule wskazują na treść działu I księgi wieczystej. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że matrykuła podatkowa wskazuje na tytuł prawny Skarbu Państwa do działek, które już w okresie późniejszym powstałych z podziału i łączenia działek, które wg. treści matrykuły należały do związków samorządowych.

Niezależnie jednak od powyższej argumentacji, trafnie wskazuje Sąd I instancji, że dla ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...] urządzone zostały dwie księgi wieczyste. Jedna o nr [...]założona na podstawie wyciągu z matrykuły nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] miejscowości G., na wniosek Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] czerwca 2003 r. Księga ta obejmuje obszar z księgi wieczystej nr [...], przeniesiony następnie do księgi wieczystej nr [...], a dalej do ww. księgi nr [...], przy zamknięciu ksiąg wieczystych prowadzonych dla tegoż terenu. Podmiotem uprawnionym do gruntu na podstawie treści tej księgi jest Skarb Państwa. Druga księga wieczysta dla ww. działek ma nr [...]i została założona na podstawie decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podmiotem uprawnionym na podstawie tej księgi wieczystej jest Województwo K. Należy przy tym zauważyć, iż wznowienie postępowania dotyczy decyzji orzekającej o odmowie komunalizacji nieruchomości, dla której urządzono tą drugą księgę wieczystą.

Mając na uwadze powyższe okoliczności nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z zabranych i wszechstronnie rozważonych okoliczności sprawy odnoszących się do wskazanej przez wnioskodawcę podstawy wznowienia postępowania, nie wynika aby Skarb Państwa był właścicielem ww. działek gruntu w dniu [...] grudnia 1998 r., a skoro tak, to zasadnie w toku postępowania wznowieniowego skonstatowano brak podstaw do uchylenia ww. decyzji Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą komunalizacji w trybie art. 60 ust. 1 u.p.w. przedmiotowych działek gruntu.

Powyższego stanowiska nie podważają przywołane w skardze kasacyjnej jako naruszone art. 103 ust. 5 u.p.w. i art. 2a u.d.p. Przepis art. 103 ust. 5 u.p.w. odnosi się bowiem do zarządcy drogi publicznej, wskazując na kontynuację sprawowanego zarządu. Jak już była o tym mowa, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, iż na ww. działkach gruntu urządzona została droga publiczna, która istniała w dniu wskazanym w art. 103 u.p.w. Sprawowanie zarządu określoną kategorią drogi publicznej pozostaje jednak bez związku z tytułem prawnym do gruntu, na którym drogę tę urządzono, w szczególności z faktu sprawowania zarządu ww. drogą nie wynika tytuł własności Skarbu Państwa w dniu wskazanym w treści art. 60 ust. 1 u.p.w.

Przepis art. 2a u.d.p. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł zostać naruszony, już tylko dlatego, że wszedł do systemu prawa później niż data komunalizacji mienia w trybie art. 60 u.p.w. Przepis ten został dodany do u.d.p. z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668 ze zm.), a jego treść nawiązuje do postanowień art. 73 u.p.w., na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Regulacja ta wyraźnie nawiązując do koncepcji własności publicznej (viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est.), wskazuje jednocześnie na istotność problemu dotychczasowego sposobu regulacji prawa do gruntu pod drogami publicznymi i konieczność wprowadzenia takich rozwiązań zaradczych, które gruntom pod drogami publicznymi nadadzą status gruntów publicznych (państwowych). Przepis art. 2a u.d.p. w żadnym więc razie nie stanowi o tym, że określony grunt zajęty pod drogi publiczne, w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowił grunt Skarbu Państwa.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.