II SA/Ke 318/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-04	
Data wpływu	2014-04-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 2088/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 5 poz 13; art. 15 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 13, art. 16 ust. 4-5; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908; par. 153 ust. 3; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą U. A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku Zdroju z dnia 29 marca 2012 r. nr XVI/210/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Busko- Zdrój, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów I. stwierdza nieważność § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy Busko – Zdrój na rzecz A. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr XVI/210/2012 z dnia 29 marca 2012 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym określiła przystanki komunikacyjne i dworce których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Busko-Zdrój, udostępnione dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. W § 2 pkt 2 wymieniono Dworzec Autobusowy "Poprzeczna" w Busku-Zdroju zlokalizowany przy ul. Poprzecznej.

W piśmie skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy w Busko-Zdroju zatytułowanym "skarga", A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Handel Transport A. C. w istocie wezwała Radę Miejską w Busku-Zdroju do usunięcia naruszenia prawa. Po uzyskaniu odpowiedzi od organu, w dniu 4 marca 20014 r. A. C. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w § 2 pkt 2.

Zdaniem skarżącej wymieniony w uchwale Dworzec Autobusowy "Poprzeczna", usytuowany w centrum miasta Buska-Zdroju nie spełnia wymogów i standardów dworca autobusowego. Odnosząc się do definicji ustawowej dworca zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o Publicznym transporcie zbiorowym twierdzi, że dworzec autobusowy to miejsce, w którym powinny znajdować się: budynek dworca zawierający infrastrukturę służącą podróżnym i pracownikom firmy transportowej (dyżurny ruchu, poczekalnia, punkt sprzedaży biletów, informacja, toalety) oraz obszar na którym oczekiwać mogą pojazdy przewoźników. Według skarżącej wymienione elementy powinny stanowić "jedną całość". Tymczasem wymieniony w uchwale dworzec "Poprzeczna" składa się tylko i wyłącznie ze znaku D-15 (bez wiat przystankowych dla pasażerów), przy ul. Kilińskiego "dla wysiadających" oraz wiat przystankowych przy ul. Poprzecznej "dla wsiadających", co oznacza, że te elementy nie stanowią faktycznej całości. Brak wydzielonej przestrzeni dla autobusu, który oczekuje na kolejny kurs lub odbywa przerwę kursową, brak kasy biletowej, informacji dla podróżnych wymaganych przepisami prawa, świadczy zdaniem skarżącej o tym, że dworzec "Poprzeczna" nie może zgodnie z prawem stanowić dworca autobusowego lecz jedynie przystanek autobusowy, za korzystanie z którego Gmina może pobierać opłatę w górnej wysokości 0,05zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca mylnie interpretuje definicję "dworca", wskazując na użycie w niej sformułowania: "w szczególności". Posłużenie się takim zwrotem w ocenie organu oznacza, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 jedynie przykładowo wylicza cechy, jakie powinno lecz nie musi posiadać miejsce odprawy pasażerów, aby mogło być uznane za dworzec w rozumieniu powołanego przepisu. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w § 153 ust. 3 stanowi, że jeżeli definicja zawiera wyrażenie "w szczególności" to znaczenie danego określenia jest definiowane poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu. W ocenie organu skoro ustawodawca w definicji dworca zawartej w ustawie o transporcie zbiorowym użył zwrotu "w szczególności" to należy ten przepis rozumieć w ten sposób, że dworzec to miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, które - w zależności od stanu faktycznego i potrzeb - może posiadać punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych, oraz inne elementy służące pasażerom i przewoźnikom. Tym samym, aby mówić o dworcu mogą wystąpić jedynie niektóre z elementów wymienionych przykładowo w definicji "dworca", a także inne tam nie wymienione np.: parkingi dla pojazdów podróżnych, lokale gastronomiczne.

Organ twierdzi, że dworca autobusowego zlokalizowanego przy ulicy Poprzecznej nie można uznać jedynie za przystanki autobusowe, gdyż umiejscowione tam są również właściwe dla dworca, oznakowane wiaty przystankowe (stanowiska) dla odprawianych podróżnych, miejsca postojowe dla pojazdów przewoźników do których wsiadają podróżni oraz tablice informacyjne z rozkładem jazdy. Nie jest to zatem pojedyncza wiata lub miejsce postojowe lecz ciąg takich wiat i miejsc postojowych. Z miejscem odprawy pasażerów powiązane są takie elementy jak parkingi dla pasażerów lub postój taksówek znajdujące się na nieruchomości stanowiącej własność gminy, które powodują że wspomniane miejsce nie może być uznane wyłącznie za przystanek autobusowy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o transporcie zbiorowym. Podkreślono, że specyficzną cechą dworca przy ul. Poprzecznej, jest ze względu na jego umiejscowienie w ścisłym centrum miasta, jego układ funkcjonalny obejmujący obszar dwóch łączących się ulic: Kilińskiego i Poprzecznej, który zasadniczo nie zmienił się w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat. Na ul. Kilińskiego rozmieszczone są oznakowane właściwymi znakami pionowymi i poziomymi miejsca dla pojazdów komunikacji publicznej, z których pasażerowie wysiadają, natomiast wsiadają na ul. Poprzecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), który upoważnia właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników. Ustawodawca rozróżnił przystanek komunikacyjny i dworzec, definiując oba te pojęcia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym dworzec to miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych, zaś przystanek komunikacyjny to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Kwalifikacja miejsca zatrzymania się pojazdu jest istotna w aspekcie opłat jakie mogą ponosić operatorzy i przewoźnicy za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców. Stawka opłaty ustalana jest w drodze uchwały (art. 16 ust. 4 cyt. ustawy). Stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy o transporcie zbiorowym stawka opłaty nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Zatem zaliczenie danego miejsca do jednej z tych kategorii ma znaczący wymiar ekonomiczny. Z podniesionych względów organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego powinien z należytą starannością przy określaniu danego miejsca jako dworzec, kierować się wyróżniającymi to miejsce cechami, wynikającymi z definicji ustawowej.

Dokonując analizy definicji dworca, przyjętej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym, Sąd uznał, że Rada Miejska w Busku-Zdroju w sposób nieuprawniony określiła wymienione w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały miejsce kwalifikując je jako dworzec autobusowy. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska organu, że sformułowanie "w szczególności" użyte w definicji pojęcia dworca oznacza, że aby mówić o dworcu wystarczy wskazać na dowolne z elementów wymienionych w definicji tego pojęcia, które istnieją w zależności od stanu faktycznego i potrzeb. Zdaniem Sądu wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że dworzec to miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych. Jest to wyliczenie przykładowe, a zarazem określające minimum elementów towarzyszących i niezbędnych do funkcjonowania dworca. Zwrot "w szczególności" odnosi się do jeszcze innych dodatkowych elementów związanych z obsługą pasażerów, które mogą, ale nie muszą wystąpić. Jednak bez przystanków komunikacyjnych, punktu sprzedaży biletów czy punktu informacji dla podróżnych nie można mówić o dworcu, którego wszystkie elementy powinny być ze sobą powiązane i stanowić funkcjonalną całość. Takie rozumienie definicji legalnej określającej pojęcie dworca nie narusza § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), na który powołuje się organ. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrku z dnia 28.03.2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 154/13.

Z przedstawionych przez strony okoliczności wynika, że wskazany w zaskarżonej uchwale - jako Dworzec Poprzeczna - jest miejscem, w którym znajdują się: wiaty i miejsca postojowe, wraz z umieszczonymi na ul. Kilińskiego znakami pionowymi i poziomymi dla pojazdów komunikacji publicznej, z których pasażerowie wysiadają, natomiast wsiadają na ul. Poprzecznej. Jednak te elementy, choć związane z odprawą pasażerów, nie wystarczą do funkcjonowania dworca w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie zbiorowym.

Rada Miejska w Busku-Zdroju nie kwestionuje, że na wskazanym w zaskarżonej uchwale dworcu przy ul. Poprzecznej, pasażerowie nabywają bilety u kierowcy w autobusie oczekującym na kurs w zatoce autobusowej, co jej zdaniem zastępuje kasę biletową. Z kolei umieszczone na wiatach autobusowych znajdujących się przy zatokach autobusowych rozkłady jazdy poszczególnych przewoźników, zastępują informację. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Busku-Zdroju, możliwość zakupu biletów w autobusie oraz rozkłady jazdy poszczególnych przewoźników nie mogą zastępować wyróżnionych w definicji dworca takich jego niezbędnych elementów jak punkt sprzedaży biletów i punkt informacji dla podróżnych. Wskazywane przez organ cechy ma każdy przystanek komunikacyjny. Dworzec zaś ma charakteryzować stały punkt sprzedaży biletów i stały punkt informacji dla podróżnych. Oceny tej nie zmienia wskazywanie przez Radę Miejską w Busku-Zdroju na dodatkowe elementy związane z funkcjonowaniem dworca w postaci parkingu lub postoju taksówek znajdujących się na nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Elementy te bowiem mogą towarzyszyć, ale nie są niezbędne do funkcjonowania dworca. Nie mogą zatem zastępować podstawowych cech charakteryzujących dworzec zdefiniowanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Skoro dworzec przy ul. Poprzecznej w Busku-Zdroju nie spełnia ustawowych wymogów pozwalających na uznanie go za dworzec autobusowy określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, to Rada Miejska w Busku-Zdroju nie mogła określić wymienionego w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały miejsca jako dworzec i z tych względów zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności w tej części zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.