Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 listopada 2023 r. nr SKO.IV/424/2662/2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 20 września 2023 r. nr [...]

Zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2023 r. nr SKO.IV/424/2662/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 20 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji ustalił dla T.M. (dalej "Skarżąca") odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej [...] w B. (dalej "DPS") za kwiecień 2022 r. w wysokości 1.744,26 zł, od maja 2022 r. do marca 2023 r. w wysokości 423,97 zł miesięcznie, a od kwietnia 2023 r. w wysokości 823,29 zł miesięcznie. W decyzji wskazano, że opłatę za okres od kwietnia 2022 r. do września 2023 r. w łącznej kwocie 11 347,67 zł należy wnieść w terminie 14 dni licząc, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna na podany rachunek bankowy. Zaś miesięczną opłatę od października 2023 r. należy regulować do dnia 25-go każdego miesiąca za dany miesiąc.

Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d, art. 62 ust. 2, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że decyzją z 25 listopada 2020 r. matka Skarżącej została skierowana do DPS, a następnie na mocy decyzji z 29 grudnia 2020 r. została umieszczona w DPS. Koszt utrzymania mieszkańca w DPS do 31 stycznia 2023 r. wynosił 6 953,00 zł, a od 1 lutego 2023 r. wynosi 9 302,00 zł.

Matka Skarżącej przebywa w DPS od dnia 29 grudnia 2020 r. i ponosi odpłatność w wysokości 70% dochodu, co stanowi kwoty 1 859,20 zł miesięcznie od kwietnia 2022 r. do marca 2023 r., 1 781,11 zł w kwietniu 2023 r., 2 105,21 zł w maju 2023 r., 1 590,71 zł od czerwca do lipca 2023 r. oraz 1 916,10 zł miesięcznie od sierpnia 2023 r. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat w wysokości różnicy między kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez matkę Skarżącej są Skarżąca i jej brat. Sytuacji dochodowej brata Skarżącej nie udało się ustalić, gdyż jego miejsce pobytu nie jest znane. Skarżąca jako córka odpowiada za połowę kwoty należnych dopłat.

Aktualną sytuację materialno-bytową Skarżącej ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego z 5 lipca 2023 r. Z ustaleń wywiadu wynika, że Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, od marca 2022 r. otrzymuje świadczenie emerytalne. Z uwagi na fakt, że dochód Skarżącej przekroczył kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samodzielnie gospodarującej, zachodziła konieczność współfinansowania przez Skarżącą pobytu matki w DPS w kwotach wskazanych w decyzji. Prezydent wskazał także, że w wyznaczonym terminie Skarżąca nie odesłała podpisanej umowy o współfinansowanie kosztów pobytu matki w DPS.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca wskazała, że Organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny jej sytuacji materialnej i życiowej, a decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podkreśliła, że nie wzięto pod uwagę, iż na mocy postanowienia sądu w postępowaniu upadłościowym jest zobowiązana do płacenia raty na rzecz wierzycieli w wysokości 400 zł. Ponadto jest osobą schorowaną, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo opisał okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, a następnie przywołał treść przepisów art. 8 ust. 3 i ust. 4, art. 60 i art. 61 u.p.s. Zdaniem Kolegium postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. i u.p.s. Organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia opłat za pobyt matki Skarżącej w DPS w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na brak zawarcia umowy w tym zakresie. Dochód Skarżącej został prawidłowo ustalony na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących stanu zdrowia i sytuacji finansowej Kolegium wskazało, że aktualna sytuacja Skarżącej oraz jej możliwości ponoszenia ciężaru związanego ze spłatą należności będzie stanowić przedmiot odrębnego postępowania w zakresie zwolnienia całkowitego lub częściowego z tej opłaty zgodnie z art. 64 u.p.s. Tego rodzaju postępowanie jest następczym w stosunku do ustalenia opłaty i prowadzone jest po ostateczności niniejszego postępowania.

W skardze na decyzję Kolegium Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] z [...] r. na okoliczność, że wobec Skarżącej została ogłoszona upadłość oraz dowodu z decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca zaakcentowała, że Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do faktu ogłoszenia upadłości. Organ pierwszej instancji nie dokonał zgłoszenia wierzytelności do postępowania upadłościowego, pomijając regulacje art. 62, art. 144 i art. 236 prawa upadłościowego. Stroną postępowania dotyczącego mienia wchodzącego w skład masy upadłości jest syndyk. Zatem postępowanie w rozpoznawanej sprawie powinno być prowadzone przeciwko syndykowi.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 62 i art. 144 prawa upadłościowego Kolegium wyjaśniło, że ustalone opłaty (wierzytelności) nie są wierzytelnościami upadłościowymi oraz wierzytelnościami w stosunku do masy. Należności z tytułu pobytu matki Skarżącej w DPS dotyczą okresu od kwietnia 2022 r. i od kwietnia 2023 r. Postępowanie upadłościowe wobec Skarżącej zostało prawomocnie zakończone, a zatem syndyk nie reprezentuje Skarżącej.

Pełnomocnik Skarżącej, wyznaczony z urzędu, na rozprawie 21 czerwca 2024 r. wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że istotą sporu jest to, czy stroną postępowania powinna być Skarżąca, czy też syndyk masy upadłości. Syndyk powinien bowiem występować również w sprawach dotyczących wierzytelności powstałych po ogłoszeniu upadłości. Pełnomocnik Skarżącej cofnął wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa upadłościowego i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do Skarżącej, a nie syndyka.

Wskazać trzeba, że postanowieniem z [...] r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. [...] ogłosił upadłość Skarżącej jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Postępowanie to było prowadzone w trybie art. 4911 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (aktualny t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 794 z późn. zm.; dalej "p.u."). Następnie Sąd Rejonowy w B [...] w postanowieniu z [...] r. o sygn. akt [...] of wskazał m. in. wierzycieli uczestniczących w planie spłaty oraz ustalił plan spłaty wierzycieli. Postanowienie o ustaleniu planu spłaty wierzycieli uprawomocniło się [...] r.

Zgodnie z art. 49114 p.u. wydanie postanowienia o ustaleniu planu spłaty wierzycieli albo umorzeniu zobowiązań upadłego bez ustalenia planu spłaty wierzycieli lub warunkowym umorzeniu zobowiązań upadłego bez ustalenia planu spłaty wierzycieli oznacza zakończenie postępowania. Wobec tego po prawomocnym ustaleniu planu spłaty wierzycieli mamy do czynienia z zakończeniem postępowania upadłościowego, a upadły odzyskuje zarząd swoim majątkiem, w tym legitymację procesową.

W rozpoznawanej sprawie już po zakończeniu postępowania upadłościowego przeprowadzono ze Skarżącą rodzinny wywiad środowiskowy i zaproponowano jej zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Skarżąca nie przystąpiła do podpisania umowy, wobec czego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS. Następnie ustalono Skarżącej w drodze decyzji administracyjnej odpłatność za pobyt matki w DPS. Prawidłowo zatem to Skarżąca została wskazana jako adresat umowy i jako strona postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS.

Wyjaśnić także należy, że choć wynikający z u.p.s. obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciąży z mocy prawa na określonych podmiotach, to wymaga on skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i co do osoby nim obciążonej co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przy tym decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki z mocą wsteczną. Zatem obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje dopiero decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 22 września 2017 r., I OSK 704/17 i powołane tak orzecznictwo, opubl. w CBOSA).

Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl z kolei art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Jak wynika z zacytowanych regulacji w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) oraz drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.). W sytuacji pierwszej organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. W sytuacji drugiej przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23, opubl. w CBOSA).

Należy również wskazać na zmianę brzmienia art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690). W art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej (druk Sejmu RP VIII kadencji nr 3524 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) skutkiem zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. jest poszerzenie możliwości zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny.

Konkludując osoba obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22; z 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22 - opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do określenia Skarżącej opłaty za pobyt matki w DPS w drodze decyzji, gdyż Skarżąca odmówiła zawarcia umowy. Ponadto dochód Skarżącej przekracza kryterium dochodowe zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.

Jednakże na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. obowiązkiem organów było uwzględnienie "dochodów i możliwości" Skarżącej. Natomiast organy obu instancji ustaliły Skarżącej wysokość opłaty za pobyt matki w DPS uwzględniając jedynie kryterium dochodowe, a pomijając "wysokość dochodów i możliwości" Skarżącej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s.

W piśmiennictwie wskazuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Jednakże przez "możliwości" należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" poczyniona zgodnie z przepisami k.p.a.

Organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 2d oraz art. 64 pkt 3 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskutek dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie zweryfikowały możliwości płatniczych Skarżącej, uwarunkowanych jej sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.