II OSK 1787/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-24	
Data wpływu	2020-07-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 49/20	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 61a § 1, art. 105 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 184, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] G. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 49/20 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 8 listopada 2019 r. nr 1383/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej budowy urządzeń tj. kabla energetycznego, skrzynki energetycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 49/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 8 listopada 2019 r., nr 1383/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej budowy urządzeń tj. kabla energetycznego, skrzynki energetycznej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 11 października 2019 r., nr 42/2019, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wnioskodawcy – B. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy urządzeń tj. kabla energetycznego, skrzynki energetycznej należących do [...] G. na działce o nr ew. [...] w S..

Organ stwierdził, że w toku przeprowadzonego na wniosek B. K. z 21 marca 2018 r. postępowania wyjaśniającego ustalono, że ww. urządzenia zlokalizowane na działce o nr ew. [...] w S. zostały wybudowane na podstawie prawomocnej decyzji z 11 lutego 1997 r., nr 31/97 wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Wskazał też, że B. K. w dniu wydawania ww. decyzji nie była właścicielką działki nr ew. [...] w S., natomiast ówczesny [...] Okręgowy Zakład Gazownictwa dysponował wszelkimi uzgodnieniami jak również decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Wójta Gminy [...]. Zauważył również, że decyzja nr 31/97 została wydana w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się natomiast do twierdzeń wnioskodawcy dotyczących braku możliwości realizacji inwestycji przez firmę gazowniczą, która nie była właścicielem działki nr [...], organ wskazał, że w tym okresie działka ta była w dyspozycji Agencji Własności Rolnej - Oddział Terenowy w [...], która pismem z 21 października 1996 r. zaopiniowała pozytywnie przebieg trasy linii kablowej przez działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Tak więc, w ocenie organu, w chwili wydawania decyzji inwestor dysponował prawem do terenu poprzez uzgodnienia z ówczesnym właścicielem działki. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, że sporne urządzenia nie zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej realizacji urządzeń.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. K. podnosząc, że organ błędnie przyjął, iż inwestycja została wybudowana zgodnie z prawomocną decyzją z 11 lutego 1997 r., nr 31/97, skoro decyzja ta nie posiadała informacji o numerze działki, na której miała być prowadzona budowa. Wskazała również, że inwestycja była realizowana w 1998 r., kiedy to ona była już właścicielką działki nr ew. [...] w S.. Inwestycja została zatem wybudowana bez pozwolenia na budowę, jak również bez zgody właścicielki działki nr [...]. Inwestor nie posiadał więc prawa do dysponowania terenem, na którym wybudował nielegalnie urządzenia. Powyższe powoduje, że wbrew twierdzeniom PINB istnieją podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej realizacji urządzeń.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 8 listopada 2019 r., nr 1383/2019 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ stwierdził jednak, że twierdzenia PINB w [...] o niemożności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowiły naruszenie normy art. 61a § 1 k.p.a., gdyż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu może nastąpić ze względu na przeszkody formalne, a nie w oparciu o rozstrzygnięcie kwestii merytorycznych, które mogą być dokonane dopiero na etapie prowadzonego już (a zatem wszczętego) postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego [...]WINB wskazał jednak, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia, ponieważ w świetle ustaleń dokonanych przez PINB nie było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie. Zdaniem organu zbędne było więc uchylanie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tylko po to, aby ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wszczął formalnie postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że w obu przypadkach wynik sprawy będzie taki sam, gdyż nie dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącej, choć w oparciu o inną podstawę prawną. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 marca 2020 r. uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że postanowienie PINB w [...] narusza w sposób ewidentny art. 61a § 1 k.p.a. przyjęty jako podstawa orzekania, bowiem odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić ze względu na przeszkody formalne, a tymczasem organ pierwszej instancji nie poprzestał na formalnym badaniu wniosku, tylko przeprowadził w istocie postępowanie w sprawie. Występował do stron i organów o dostarczenie dokumentów, a następnie je analizował i oceniał, co doprowadziło go do stwierdzenia, że sporne urządzenia nie zostały wybudowane w warunkach samowoli budowalnej. Tym samym organ pierwszej instancji dokonał więc nie procesowej a merytorycznej oceny wniosku, co w ocenie Sądu powoduje, że wydane przez ten organ rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne i sprzeczne z art. 61a § 1 k.p.a., stąd konieczne było jego uchylenie.

W ocenie Sądu w obrocie prawnym nie może pozostać też postanowienie organu odwoławczego, gdyż narusza ono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest bowiem możliwe utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, z którym de facto organ ten się nie zgadza. Organ odwoławczy dokonał niedopuszczalnego zabiegu zrównując dwie niezależne i zasadniczo różne instytucje procesowe jakimi są odmowa wszczęcia postępowania i umorzenie postępowania. Sąd za nieprzekonującą uznał więc argumentację organu, że ekonomika procesowa wiedzie prym nad zasadami legalności czy dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu dużym uproszczeniem, a nawet błędem w interpretacji art. 61a § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. jest zakładanie przez organ identyczności skutków rozstrzygnięć wydanych w oparciu o wskazane przepisy. Art. 61a § 1 k.p.a. stosowany jest bowiem wówczas, gdy nie dochodzi do wszczęcia postępowania, zaś art. 105 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do umorzenia, czyli formalnego zakończenia przeprowadzonego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – [...] G. S.A. z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 12 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, pomimo odmiennej od organu pierwszej instancji oceny przesłanek i podstawy prawnej jego podjęcia, stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięć obydwu organów;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu może nastąpić jedynie w oparciu o przeszkody formalne, a więc samo prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w sprawie stanowi merytoryczną ocenę wniosku, która uniemożliwia zakończenie sprawy administracyjnej postanowieniem wydanym w oparciu o art. 61a k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Spółka zrzekła się też przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyła B. K. wnosząc o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie na jej rzecz od Spółki wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych. B. K. zażądała także przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu może nastąpić jedynie w oparciu o przeszkody formalne. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 11 października 2019 r., nr 42/2019, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy urządzeń, tj. kabla energetycznego, skrzynki energetycznej należących do G. na działce o nr ew. [...] w S.. Organ na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonego na wniosek B. K. postępowania stwierdził, że sporne urządzenia nie zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a zatem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powyższego, zauważyć należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pozwala on zatem na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, nie wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika jednak, że organ odmówił wszczęcia postępowania w powyższym trybie, dokonując w istocie merytorycznej oceny żądania wnioskodawczyni, co w świetle tego przepisu było niedopuszczalne. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki organ w ramach wstępnego etapu postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.) może prowadzić postępowanie, ale postępowanie to ograniczone jest jedynie do ustalenia czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, albo czy w sprawie nie zaistniały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Organ bez formalnego wszczęcia postępowania nie może dokonywać natomiast ustaleń zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wnioskodawcy. Postępowanie wstępne w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania wyjaśniającego nie może zatem prowadzić do gromadzenia dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ani nie może prowadzić do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, ale powinno prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16, czy z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21). A zatem skoro PINB przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu sprawdzenie, czy sporne urządzenia zostały wykonane w sposób legalny, to w takiej sytuacji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Art. 61a § 1 k.p.a. nie zawiera bowiem delegacji do podejmowania rozważań merytorycznych co do istoty sprawy w postanowieniu wydanym na jego podstawie, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie tego przepisu i zasadnie uchylił postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 12 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylając bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego prawidłowo przyjął, że organ ten utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji pomimo odmiennej oceny przesłanek i podstawy prawnej jego podjęcia naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 1 pkt 1 i art. 12 k.p.a. Zauważyć należy, że procesowa zasada utrzymania w mocy zaskarżonego środkiem odwoławczym rozstrzygnięcia polega w istocie na jednomyślnej ocenie prawnej danego stanu faktycznego. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (postanowienia) jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja (postanowienie) ta jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza więc przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Tymczasem w niniejszej sprawie [...]WINB stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane przez PINB dotyczące odmowy wszczęcia postępowania jest błędne, bowiem z okoliczności sprawy wynika, że powinna zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie, ale pomimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie takie narusza zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie jest możliwe utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, z którym w istocie organ ten się nie zgadza. Słusznie stwierdził też Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do zrównywania dwóch niezależnych i zasadniczo różnych instytucji procesowych jakimi są odmowa wszczęcia postępowania i umorzenie postępowania. Jak wskazano powyżej art. 61a § 1 k.p.a. może być stosowany jedynie, gdy nie dochodzi do wszczęcia postępowania, natomiast art. 105 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do umorzenia prowadzonego postępowania, czyli formalnego zakończenia postępowania, w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. A zatem określona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania nie może być stosowana ponad zasadami legalności czy dwuinstancyjności postępowania, gdyż sprzeczne z zasadami prawa administracyjnego jest zakładanie identyczności skutków rozstrzygnięć wydanych w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zarówno rozstrzygnięcie organu odwoławczego jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę w sytuacji stwierdzenia, że żądanie pochodzi od strony postępowania, a także że brak jest innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, powinien w okolicznościach tej sprawy, wszcząć postępowanie wyjaśniające, umożliwić stronom czynny w nim udział i po tak przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w zależności od jego wyniku, wydać rozstrzygnięcie. Rzeczą organu będzie także ocena zasadności zarzutów wskazanych przez skarżącą co do wybudowania spornych urządzeń bez pozwolenia na budowę jak również bez zgody właścicielki działki, na której posadowiono inwestycję.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sąd oddalił także wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skarżąca nie stawiła się na rozprawę w dniu 24 maja 2023 r. oraz nie poniosła w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kosztów postępowania sądowego, a zatem jej wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jest nieuzasadniony.