Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Andrzeja S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [..] 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 14 września 2006r. A. S. wystąpił do Starosty A. o wydanie zaświadczenia, w którego treści zawarte będzie stwierdzenie, iż projekt budowlany obejmujący swym zakresem inwestycję na działce nr [...] w C. u zbiegu ulic W. i T. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. oraz, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu.

W zaświadczeniu z dnia 5 października 2006 r. znak [...] wydanym na podstawie, art. 217 w zw. z art. 218 § 1 kpa, Starosta A. stwierdził, że w sprawie zadania pod nazwą budowa pawilonu usługowo-handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wodno-kanalizacyjnym na działce nr [...] w C. przy ul. T – W. została wydana decyzja Starosty A. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w/w zadania. Organ wskazał także, że w kwestii zgodności w/w inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się w piśmie z dnia [...] 2006r. Nr [...].

Na powyższe postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę zażalenie złożył A. S. Skarżący wniósł o uznanie pisma Starosty Powiatu A. z dnia [...] 2006r. określonego jako "Zaświadczenie" za pismo z zakresu administracyjnego prawa procesowego, które faktycznie jest postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie oraz nakazanie właściwemu organowi (Staroście Powiatu Aleksandrowskiego) wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę jak we wniosku z dnia 14 września 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium uznało, że Starosta A. wydał zaświadczenie o treści niezgodnej z żądaną przez A. S. wskazując, iż zostało wydane na podstawie art. 219 kpa. Ponadto zaznaczyło, iż zgodnie, z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie jest:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Starosta nie dokonał zaś analizy, czy wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę jest w ogóle możliwe. Kolegium podniosło również, że badanie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedną z czynności dowodowych dokonywanych przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a fakt i prawidłowość jego przeprowadzenia może być badany w ogólnym postępowaniu administracyjnym, nie zaś w trybie przepisów Działu VII kpa.

Następnie postanowieniem z [...] 2007 r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] 2006 r. Starosta A. odmówił A. S. wydania zaświadczenia wskazując, iż organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie określonych faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Na powyższe postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę zażalenie złożył A. S. Skarżący wniósł o uchylenie w/w postanowienia oraz nakazanie właściwemu organowi (Staroście Powiatu A.) wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę jak we wniosku z dnia [...] 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu zażalenia A. S. postanowieniem z [...] 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium uzasadniając swoje stanowisko podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w myśl § 2 art. 217 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Ponadto Kolegium wskazało, iż przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Kolegium stwierdziło, że badanie, iż projekt budowlany obejmujący swym zakresem inwestycję na działce nr [...] w C. u zbiegu ulic W. i T. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. oraz, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, nie jest możliwe w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 217 kpa, które ma charakter uproszczony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skarżący wniósł o jego uchylenie, jednocześnie zarzucając:

I. błąd co do prawa polegający na obrazie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

II. błąd co do faktu polegający na przyjęciu, iż skarżący:

1. wnosił o badanie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy skarżący faktycznie wnosił wyłącznie o potwierdzenie, że zgodność o której mowa została ustalona i opisana w aktach sprawy co wynika z danych będących w posiadaniu organu,

2. wnosił o badanie prawidłowości przeprowadzenia wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia jedynie w przedmiocie faktu iż organ w ogóle dokonał czynności sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

III. błąd logicznego rozumowania polegający na przyjęciu, iż organ I instancji obowiązany był wydać stosowne zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu podczas gdy utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia skarżony organ uzasadnił prawną niemożnością wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na konieczność prowadzenia abstrakcyjnego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Za nietrafny Kolegium uznało twierdzenie podniesione w skardze, iż w postępowaniu SKO dopuściło się błędu, co do treści żądania wskazując, iż analiza dokumentów w zasadzie prowadzi do wniosku, że sam skarżący nie jest konsekwentny, co do swojego żądania albowiem w piśmie z dnia [...] 2006 r. wnosi wyjaśnienie, dlaczego projekt inwestycji jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i dlaczego wydano pozwolenie na budowę następnie w piśmie z dnia [...] 2006 r. wnosi odpowiedź czy projekt inwestycji jest zgodny z planem zagospodarowania i czy wydając pozwolenie organ jest zobowiązany tę zgodność sprawdzić oraz w piśmie żądającym wydania zaświadczenia z dnia [...] 2006 r. żąda informacji czy projekt inwestycji jest zgodny z planem i czy przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę organ tę zgodność zbadał. W taki właśnie sposób w uzasadnieniu postanowienia określono żądanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odmowy wydania zaświadczenia, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, iż sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja czy też postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Kwestie wydawania zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217-220). Pojęcie "zaświadczenia" nie zostało zdefiniowane w powyższych przepisach. W doktrynie funkcjonuje pogląd, iż zaświadczenie jest to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji niemający cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy odnoszących się do chwili jego wydania (por. M. Wierzbowski - Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego P.P. 1981 z. 1 s. 43-47, J. Lang - Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczenia OMT 1988 z. 1 s. 45-46. J. Lang - Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego OMT 1988 z. 2 s. 14-16. B. Adamiak J. Borkowski - Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne - PWN W-wa 1992 r. s. 357 i nst.).

Również w orzecznictwie przyjęto pogląd, iż zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

Mając, zatem na uwadze rodzaj żądanego zaświadczenia, należy stwierdzić, że żądanie to nie znajduje oparcia w przepisie art. 217 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, względnie osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl cytowanego przepisu zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu albo, gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z powyższych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści nie naruszyły przepisów. To, czy obiekt budowlany jest budowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym także to, czy w toku wykonywania obiektu budowlanego nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, podlega ustaleniu i ocenie w toku rozpoznawania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym, a rozstrzyganie o tym następuje w drodze decyzji lub postanowień. Chodzi, bowiem o okoliczności stanu faktycznego sprawy, z którymi przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne. Nie jest, więc dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia (por.: wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, LEX 180339).

Decyzją z [...] 2005 r. Nr [...] Starosta A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wodno-kanalizacyjnym na działce Nr [...] w [...] przy ul. [...].

Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 kpa zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z tego właśnie względu żądanie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego, iż projekt budowlany obejmujący swym zakresem inwestycję na działce nr [...] w C. u zbiegu ulic W. i T. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. oraz, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, nie mogło być uwzględnione.

Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. właściwie interpretując wymienione wyżej przepisy trafnie orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o przepis art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.