Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i S. W. oraz odwołania J. D. od decyzji Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych A. i S. K. obejmujących dokończenie budowy budynku handlowego - sklepu odzieżowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. [...] w pow. [...], woj. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta [...] wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i S. K. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych obejmujących dokończenie inwestycji budynku handlowego - sklepu odzieżowego na przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji tej odwołanie w ustawowym terminie złożyli J. D. oraz K. i S. W..

3. Wojewoda [...] stwierdził, że w dniu 24 lipca 2013 r. inwestor – A. i S. K. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą dokończenie robót budowlanych budynku handlowego - sklepu odzieżowego na przedmiotowej nieruchomości, dołączając 4 egz. proj. budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, m.in. przez (1) uzupełnienie części rysunkowej o przekroje i profile układu komunikacji wewnętrznej uwzględniające spadki terenu i odprowadzenie wód opadowych, (2) uzupełnienie części projektu architektoniczno - budowlanego w zakresie schodów zewnętrznych opisanych do rozbiórki na rysunku nr 2/A, (3) uzupełnienie projektu budowlanego o rysunki projektowanego zbiornika polietylenowego na wody opadowe i roztopowe, (4) rozróżnienia w projekcie budowlanym zakresu robót objętych obowiązkiem wykonania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], a w dniu 13 sierpnia 2013 r. inwestor złożył 3 egz. uzupełnionego projektu budowlanego.

Organ stwierdził również, że dołączona do przedłożonej dokumentacji decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. była ważna do dnia 27 grudnia 2001 r.

Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji popełnił błędy proceduralne polegające na braku wezwania inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie rozpatrzeniu przez Starostę [...] wniosku o pozwolenie na budowę – budynku handlowego sklep odzieżowy (dokończenie inwestycji) pod kątem zbadania warunków technicznych lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego zgodnie z wytycznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Organ odwoławczy stwierdził również, że w istocie organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy, a takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i S. K., zarzucając, że argumenty zawarte w skardze są niezrozumiałe.

Podnieśli, że data ważności podana na przedłożonej przez skarżących decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. - że jest ważna do 27 grudnia 2001 r., dotyczy terminu, w którym musi być wydana decyzja pozwolenia na budowę, ponieważ po tej dacie, gdy nie będzie wydana decyzja pozwolenia na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu traci ważność. Jednakże, skoro decyzja zezwalająca skarżącym na budowę została wydana w 2000 r., to zdaniem skarżących, decyzja ta "stała się ważną na stałe".

Skarżący podnieśli również, że pozwolenie na budowę było wydane w 2000 r., budynek został wybudowany w 2001 r. według obowiązującego wówczas prawa, a zatem stosowanie do tego budynku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest, zdaniem skarżących, niewłaściwe, ponieważ prawo nie działa wstecz.

Podkreślili, że nie ubiegają się o pozwolenie na budowę lecz o decyzję zezwalającą na dokończenie budowy; sprawa trwa już 12 lat, budynek niszczeje, dach przecieka, a skarżący nadal nie mają pozwolenia na dokończenie budowy.

2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych A. i S. K. obejmujących dokończenie budowy budynku handlowego sklepu odzieżowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. [...] w pow. [...], woj. [...]– i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Z akt sprawy wynika, że dnia 24 lipca 2013 r. A. i S. K. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą dokończenie robót – budowy budynku handlowego – sklepu odzieżowego na działce nr ewid. [...] w [...] , ul. [...], dołączając 4 egz. proj. budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy. Zakres robót wykonanych na podstawie poprzednio udzielonych pozwoleń na budowę obejmowała inwentaryzacja obiektu, w projekcie uwzględniono zakres robót objętych prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych robót.

Organ pierwszej instancji – Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących dokończenie inwestycji – budowy budynku handlowego – sklepu odzieżowego.

Organ drugiej instancji – Wojewoda [...], zaskarżoną decyzją uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu pierwszej instancji, ze względu na naruszenie "procedury postępowania" przez brak wezwania o przedłożenie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ dołączona decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. była ważna do 27 grudnia 2001 r.

3.2. Zaskarżona decyzja została uchylona ze względu na niewłaściwy tryb zastosowany przez organ.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro, stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w sytuacji takiej jak w sprawie niniejszej – gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej, i w tej sytuacji prowadzone jest postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie jest bowiem możliwe naprawienie wad, które były przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012 r. II OW 133/12).

3.3. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że skoro budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 2000 r., wydane na podstawie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to obecnie powinno nastąpić wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r. OPS 9/01, ONSA 2002, Nr 2, poz. 59) stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie – obecnie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego wydaje organ nadzoru budowlanego także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno – budowlanej (na podstawie art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego) uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jeżeli zaś inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postepowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. IV SA 639/01 za błędną uznał konieczność przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie – obecnie art. 51 ust. 4, który uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 lutego 2013 r. II OW 185/12 stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno – budowlanej, na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe, po nowelizacji z 2005 r. odnosi się także do wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych.

Niniejszy skład orzekający poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych orzeczeniach podziela w zupełności.

IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.