III OSK 1945/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-19	
Data wpływu	2024-07-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 2051/23	
Skarżony organ	Prezes Trybunału Konstytucyjnego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.3 ust.1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.141 §4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1921 nr 44 poz 267; art.54 ust.1, art.61 ust.1; Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art.6 i art.7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 września 2023 r., nr P.020.2.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/23 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej także jako: organ) z dnia 11 września 2023 r., nr P.020.2.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 11 lipca 2023 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do organu o udostępnienie następujących informacji:

1. liczby pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej otrzymanych przez organ w 2022 roku;

2. liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które w 2022 roku organ wykonał w całości (przez wykonanie w całości należy rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji, również po przedłużeniu terminu na jej udostępnienie);

3. liczby wniosków, w sprawie których w 2022 roku organ wydał decyzję administracyjną (decyzje administracyjne) o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nawet jeśli organ wydał więcej niż jedną decyzję administracyjną w odniesieniu do danego wniosku, to należy to potraktować jako jedną sprawę)

4. jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 roku (pkt 4 wniosku); Stowarzyszenie wniosło o wymienienie maksymalnie trzech spośród następujących przyczyn: wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej; wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie; informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał; wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko); wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej; wniosek dotyczył informacji przetworzonej; informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej; informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa; inne;

5. liczby wniosków, w sprawie których w 2022 roku wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r., przy czym nie chodzi o postępowania, które rozpoczęły się przed dniem 1 stycznia 2022 r., ale wciąż są w toku;

6. liczby wniosków, w sprawie których w 2022 roku wnioskodawca skierował skargę na decyzję (decyzje) do sądu administracyjnego począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r., przy czym nie chodzi o postępowania, które rozpoczęły się przed dniem 1 stycznia 2022 r., ale wciąż są w toku;

7. liczby wniosków, w sprawie których w 2022 roku organ naliczył opłatę za udostępnienie informacji publicznej;

8. czy organ publikuje rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej;

9. czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej – chodzi o wydzielone stanowisko pracownicze, którego zakres obowiązków dotyczy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że w standardach międzynarodowych dużo uwagi poświęca się przyjmowaniu rozwiązań krajowych pozwalających dokonywać regularnych przeglądów prawa dostępu do informacji. W ocenie Stowarzyszenia, gromadzenie danych pozwala zidentyfikować problemy i potrzeby informacyjne oraz przeprowadzić konieczne zmiany. Stowarzyszenie zwróciło uwagę na to, że niektóre kraje już wykorzystują zebrane statystyki do poszerzania proaktywnego udostępniania informacji. Jednak w polskiej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wprowadzono przepisów dotyczących gromadzenia, publikowania i raportowania informacji na temat realizacji wniosków. Nie wyznaczono również organu, którego zadaniem byłoby przyglądanie się funkcjonowaniu tego prawa w praktyce. Zdaniem Stowarzyszenia brakuje zatem przestrzeni do dyskusji o stanie prawa dostępu do informacji, która opierałaby się o dane. Stowarzyszenie wskazało, że sformułowało pytania z uwzględnieniem standardów międzynarodowych oraz dodało, że wnioskowane informacje będą stanowiły ważną część Raportu o stanie jawności - pierwszego kompleksowego opracowania dotyczącego dostępu do informacji w Polsce. Ma ono składać się z następujących części: 1. Jawność w oczach obywateli; 2. Jawność a standardy międzynarodowe; 3. Aktywne udostępnianie informacji; 4. Dostęp do informacji i prawo prasowe; 5. Wnioskowy dostęp do informacji; 6. Wstęp na posiedzenie organów; 7. Jawność partii politycznych; 8. Dostęp do informacji o środowisku; 9. Zmiany dotyczące jawności z lat 2021-2022; 10. Rekomendacje. Dodano, że uzyskane informacje pozwolą opracować rozdział poświęcony wnioskowemu dostępowi do informacji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. zawiadomił Stowarzyszenie, że jego zdaniem wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy liczby wniosków, które w 2022 roku organ rozpoznał w całości (pkt 2 wniosku), jak również przyczyn nieudostępnienia przez organ w 2022 roku informacji (pkt 4 wniosku), dotyczy informacji przetworzonej. W związku z tym organ wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie okoliczności, pozwalających uznać, że udostępnienie informacji na temat liczby wniosków, które w 2022 roku organ rozpoznał w całości, a także przyczyn nieudostępnienia przez organ w 2022 roku informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Stowarzyszenie wniosło o to, aby uzasadnienie wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. potraktowano jako uzasadnienie wystąpienia przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Ponadto wskazało, że tematem dostępu do informacji zajmuje się od 20 lat, prowadzi m.in. działania edukacyjne, poradnicze, rzecznicze i litygacyjne w tym zakresie.

W dniu 12 września 2023 r. Stowarzyszenie otrzymało odpowiedzi na pkt 1, 3, 5, 6, 7 i 8 wniosku.

Natomiast decyzją z dnia 11 września 2023 r., nr P.020.2.2023 organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia danych dotyczących liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które w 2022 roku organ wykonał w całości oraz w zakresie udostępnienia informacji publicznej co do występujących przyczyn nieudostępniania przez organ informacji publicznej w 2022 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. nie istnieje zestawienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Tym samym w celu udostępnienia informacji będących przedmiotem wniosku organ byłby zobligowany do ich opracowania, przy czym wiązałoby się to z analizą danych. Organ podkreślił, że nie istnieje możliwość "automatycznego" ani "skomputeryzowanego" wygenerowania żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Nie są one bowiem gromadzone w żadnych zbiorach. W związku z tym informacje te należy wyselekcjonować na podstawie posiadanych przez organ dokumentów (wniosków o informacje publiczne, jakie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego w 2022 roku, a także odpowiedzi ze strony organu, jakie wystosowano do wnioskodawców), w związku z żądaniem Stowarzyszenia i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych we wniosku; następnie zaś - opracować. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja wymaga podjęcia działań, które wiążą się ze znaczącym nakładem pracy, ponieważ do Trybunału Konstytucyjnego w 2022 roku wpłynęło aż 313 pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, udzielono zaś na nie 253 odpowiedzi. Obawa, że opracowanie żądanych informacji jest trudne do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu, jest więc naturalnie zasadna.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się zaś do oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego wskazanej w ww. przepisie organ uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, choćby hipotetycznie, że żądane informacje - tzn. liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które w 2022 roku organ wykonał w całości oraz występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 roku - stwarzają możliwość ich wykorzystania w taki sposób, aby miały wpływ na określone działania (np. wyeliminowanie niewłaściwych praktyk czy doprowadzenie do zmian w prawie bądź zidentyfikowanie "potrzeb informacyjnych") lub sytuację (np. poprawa funkcjonowania struktur państwowych). Okoliczności na które powołuje się Stowarzyszenie, a więc brak przestrzeni do dyskusji o stanie prawa dostępu do informacji publicznych, czy przede wszystkim zamiar opracowania Raportu o stanie jawności, nie stanowią o tym, że istnieją indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu wnioskowanej informacji publicznej. Z drugiej strony Stowarzyszenie poza koniecznością przeprowadzenia przeglądu stanu prawa dostępu do informacji publicznej i ogólnym wskazaniem, iż zgromadzenie danych pozwala zidentyfikować problemy i potrzeby informacyjne oraz przeprowadzić konieczne zmiany, nie wyjaśnia, jakim konkretnie działaniom lub sytuacjom ma służyć uzyskanie żądanych informacji.

W związku z powyższym w ocenie organu Stowarzyszenie nie wykazało spełnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Organ także - niezależnie od intencji strony - nie znalazł okoliczności, które mogłyby stanowić o wypełnieniu tej przesłanki.

W piśmie z dnia 1 października 2023 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji o ilości złożonych do organu wniosków o udostępnienie informacji w 2022 roku, które organ wykonał w całości oraz o przyczynach nieudostępnienia informacji w 2022 roku, pomimo iż powyższe dane są informacją o działalności organu;

2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji o ilości złożonych do organu wniosków o udostępnienie informacji w 2022 roku, które organ wykonał w całości oraz o przyczynach nieudostępnienia informacji w 2022 roku pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie stanowią informację przetworzoną, a Stowarzyszenie powinno wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną,

4. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania Stowarzyszeniu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie nie zgodziło się z zakwalifikowaniem żądanej przez nie informacji jako przetworzonej i podniosło, że o takim charakterze żądanej informacji nie może świadczyć konieczność przeanalizowania pewnej liczby udostępnionych wnioskodawcom odpowiedzi na ich wnioski. Czynność ta w ocenie Stowarzyszenia nie wymaga bowiem jakiejś pogłębionej analizy, stworzenia opinii. Sama analiza treści udzielonych odpowiedzi nie może prowadzić do paraliżu działalności Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna być również nie do pogodzenia z bieżącą działalnością organu. Stowarzyszenie dodało jednocześnie, iż spośród ponad 400 gmin, do których skierowano takie samo zapytanie, tylko kilka uznało wnioskowaną informację za przetworzoną. Niemalże wszystkie jednostki (poza nielicznymi wyjątkami) nie uważały wyodrębnienia danych za obciążenie dla ich działalności. Dziwi więc okoliczność, że taki podmiot, jakim jest Trybunał Konstytucyjny nie jest w stanie organizacyjnie podołać realizacji wniosku Stowarzyszenia w pełnym zakresie. Stowarzyszenie podkreśliło, że sam fakt ewentualnego czasochłonnego wydobywania wnioskowanych informacji nie decyduje o jej przetworzeniu. Trzeba odróżnić sytuację, w której organ dokonuje twórczej analizy danych od sytuacji, w której jedynie wydobywa pewne informacje, które istnieją. Wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są jego zdaniem danymi wymagającymi pogłębionej analizy, stworzenia jakiegoś autorskiego zestawienia, opinii. Ponadto, dane te są już w posiadaniu organu. Wyodrębnienie informacji do przekazania nie wymaga szczególnego intelektualnego wysiłku. Nie jest to także informacja jakościowo nowa.

Co więcej, Stowarzyszenie wskazało, że niezależnie od tego, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że żądane w sprawie informacje mają charakter przetworzony, to jego zdaniem bezzasadne jest także twierdzenie organu jakoby Stowarzyszenie nie wykazało, że ma realne możliwości wykorzystania zebranych informacji dla dobra ogółu. Stowarzyszenie podniosło, że jest organizacją, która od lat zajmuje się zwiększeniem przejrzystości sfery publicznej, przede wszystkim dbając o prawo do informacji. Stowarzyszenie podkreśliło także, że niektóre z podejmowanych przez nie działań miały przełomowe znaczenie dla prawa do informacji publicznej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r. w sprawie I OSK 968/18 dotyczący jawności nagrań sprzed budynku sejmu), czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12 dotyczący ujawniania imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego. Jako podmiot działający już od wielu lat, Stowarzyszenie może popularyzować wprowadzanie zmian prawnych, opracowywać i publikować rekomendacje, standardy, czy prowadzić działalność edukacyjną, a także składać wnioski i petycje. Stowarzyszenie podkreśliło, że podejmowane przez nie działania świadczą o tym, że jest podmiotem, który realnie wykorzystuje udostępnione mu informacje dla dobra publicznego. Stowarzyszenie wskazało także, że prowadzi działalność edukacyjną, zajmuje się bezpłatnym poradnictwem prawnym i podejmuje działania na rzecz wprowadzenia realnych zmian w zakresie prawa do informacji, które stają się wielokrotnie przedmiotem zainteresowania mediów. Działania Stowarzyszenia służą więc szerszej grupie osób i celowi jakim jest naprawa istniejących struktur. Dane, o które Stowarzyszenie wnioskowało miały służyć do opracowania Raportu o stanie jawności. Oczywistym jest więc, że wnioskowane informacje są zbieżne z działalnością Stowarzyszenia i mogą być realnie użyte w jego zwykłej działalności. Stanowią także informację na temat działalności Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Stowarzyszenia nie sposób nie odnieść wrażenia, że zakwalifikowanie żądanych przez nie informacji jako przetworzonych, a w konsekwencji żądanie wykazania szczególnej istotności tychże informacji dla interesu publicznego, jest w istocie sposobem na uniknięcie konieczności zrealizowania wniosku z jakichś powodów niepożądanego dla organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/23 oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 września 2023 r., nr P.020.2.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie ma sporu miedzy stronami, że wniosek z dnia 11 lipca 2023 r. dotyczy informacji publicznej, a Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Istotą sporu jest natomiast odpowiedź na pytanie, czy żądana przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. informacja może być kwalifikowana jako przetworzona. Wówczas bowiem powinność jej udostępnienia prawodawca obwarował dodatkowym warunkiem - przemawiania za jej udostępnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (tak art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ trafnie wskazał, że informacja na temat liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które w 2022 roku organ wykonał w całości (pkt 2 wniosku) oraz odpowiedź na pytanie, jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 roku (pkt 4 wniosku), ma charakter przetworzony. Sąd I instancji zgodził się z organem, że sporządzenie szerszego zestawienia, wymagającego wyszukiwania poszczególnych nieposegregowanych w określony sposób danych, może być kwalifikowane jako udostępnienie informacji przetworzonej. Organ wyjaśnił, iż nie posiada możliwości automatycznego wygenerowania żądanych informacji, a udostępnienie jej w ramach kryteriów wskazanych przez Stowarzyszenie, wymaga analizy wszystkich wniosków, co stanowi znaczny nakład pracy i jest trudne do pogodzenia z bieżącą działalnością Trybunału Konstytucyjnego. Organ odniósł przy tym ww. twierdzenia do ilości wniosków, które wpłynęły w 2022 roku do Trybunału (313) i ilości udzielonych na nie odpowiedzi (253).

Sąd I instancji wskazał, że za uznaniem wnioskowanych informacji za przetworzone przemawia przede wszystkim fakt, iż aby udzielić żądanych informacji, organ musiałby dokonać szczegółowej analizy znacznej ilości wniosków pod kątem oczekiwań Stowarzyszenia, co stanowi już w tym przypadku pracę koncepcyjną, wymagającą zaangażowania znacznego czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył bowiem, że nie można pominąć, że Stowarzyszenie żądając odpowiedzi na pytanie, jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 roku, wniosło o wymienienie maksymalnie trzech powodów spośród następujących: wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej; wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie; informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał; wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko); wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej; wniosek dotyczył informacji przetworzonej; informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej; informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa; inne. Organ nie dysponował, na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o których udostępnienie wnosi Stowarzyszenie. Natomiast realizacja wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. wiązałaby się w ocenie Sądu I instancji z działaniami ponadstandardowymi, wymaga pogłębionej analizy wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych w 2022 roku i sporządzenia określonego opracowania.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej, która ma charakter informacji przetworzonej, obwarowane jest dodatkowym warunkiem - przemawiania za jej udostępnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu również w zakresie uznania, iż w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, że uzyskanie żądanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że to, że Stowarzyszenie zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach reprezentuje interesy zbiorowe swoich członków i ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, nie jest wystarczające do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli jednocześnie nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po drugie, w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że przedmiot dzielności statutowej Stowarzyszenia świadczy o jego działaniu w interesie publicznym. Powołując się jednak na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 647/22, Sąd I instancji podkreślił, że "działanie dla dobra ogółu" nie w całości wypełnia istotę regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem "działanie Stowarzyszenia w szeroko pojętym interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia warunku "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Wobec tego działanie "szczególnie istotne", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie bowiem chodzi nie tylko o interes publiczny, ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem (...)".

Sąd I instancji wskazał, że charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego. Niemniej jednak, nie są to jedyne warunki, które kreują szczególną istotność udostępnienia informacji dla interesu publicznego, a których spełnienie wymagane jest dla udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Możliwość uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym uzasadnia bowiem tylko takie żądanie, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli na efektywne wykorzystanie tej informacji w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz o możliwość realnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sama możliwość upublicznienia przez Stowarzyszenie uzyskanej informacji publicznej, nawet w formalnym opracowaniu "Raport o stanie jawności", nie przemawia za uznaniem, iż spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", bez względu na cele i działalność Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ właściwie podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało, choćby hipotetycznie, że żądane informacje stwarzają możliwość ich wykorzystania w taki sposób, aby miały wpływ na określone działania (np. wyeliminowanie niewłaściwych praktyk czy doprowadzenie do zmian w prawie bądź zidentyfikowanie "potrzeb informacyjnych") lub sytuację (np. poprawa funkcjonowania struktur państwowych). Tym samym zdaniem Sądu I instancji nie wykazano, że istnieją indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej. Stowarzyszenie powołuje się jedynie na ogólną potrzebę przeprowadzenia przeglądu stanu prawa dostępu do informacji publicznej i ogólne wskazanie, iż zgromadzenie danych pozwala zidentyfikować problemy i potrzeby informacyjne oraz przeprowadzić konieczne zmiany. Stowarzyszenie nie wyjaśnia natomiast, jakim konkretnie działaniom lub sytuacjom ma służyć uzyskanie żądanych informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanej informacji, pomimo iż stanowi ona informację publiczną;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie stanowią informację przetworzoną, a Stowarzyszenie powinno wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania i tego nie uczynił, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną, a nawet jeśli ją za taką uznać, to Stowarzyszenie posiadało interes publiczny w jej uzyskaniu;

3. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania Stowarzyszeniu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności;

II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 141 § 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwą kontrolę działania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, polegającą na uznaniu, że decyzja organu była prawidłowa i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter przetworzony, a Stowarzyszenie nie wykazało szczególnie istotnego interesu w jej pozyskaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że nie zgadza się z twierdzeniem organu jakoby czasochłonność przygotowania informacji i nakład pracy konieczny do jej pozyskania, stanowił o jej przetworzonym charakterze. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie trudno zresztą dać wiarę, aby wyodrębnianie wnioskowanych informacji mogło być paraliżujące dla takiego podmiotu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Uznanie informacji za informację o przetworzonym charakterze może wynikać z faktu, iż konieczność jej wyodrębnienia wymaga wysiłku interpretacyjnego, dokonania analiz, obliczeń. Należy odróżnić sytuację, w której organ dokonuje twórczej analizy danych od sytuacji, w której jedynie wydobywa pewne informacje, które istnieją. Wnioskowane przez stronę skarżącą kasacyjnie informacje nie są w jej ocenie danymi wymagającymi pogłębionej analizy, stworzenia jakiegoś autorskiego zestawienia, opinii. Takie dane są już w posiadaniu organu, a ich wyodrębnienie i przekazanie nie wymaga szczególnego intelektualnego wysiłku. Nie jest to więc, jak zaznaczyła strona skarżąca kasacyjnie, informacja jakościowo nowa.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z uznaniem przez organ, że Stowarzyszenie nie ma możliwości realnego wykorzystania wnioskowanych danych dla dobra ogółu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że od lat działa na rzecz jawności, transparentności, a wnioski wynikające z prowadzonego przez Stowarzyszenie monitoringu, mają służyć podejmowanym później działaniom rzeczniczym, rekomendacjom, wnioskom, petycjom. Trudno zatem uznać, że działania na rzecz transparentności nie są podejmowane dla dobra ogółu. Konkretne działania Stowarzyszenia muszą mieć natomiast oparcie w realnie istniejących danych i temu miały służyć składane wnioski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Stowarzyszenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i uznając argumentację skargi kasacyjnej za bezzasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie "art. 141 § 4a p.p.s.a." w związku z art. 6 i art 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., którego upatruje w niewłaściwej kontroli działania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, polegającej na uznaniu, że decyzja organu była prawidłowa i w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter przetworzony, a Stowarzyszenie nie wykazało szczególnie istotnego interesu w jej pozyskaniu.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie sformułowała omawiany zarzut w sposób nieprecyzyjny, bowiem zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie "art. 141 § 4a p.p.s.a.", który to przepis w p.p.s.a. nie istnieje. W związku z tym podkreślić należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Przyjmując jednak, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było wytknięcie Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6 i art. 7 k.p.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, do czego zmierza strona skarżąca kasacyjnie, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Stowarzyszenia nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.

Nawiązując zaś do zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. wskazać należy, że w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w celu podważenia przedstawionego w niej stanowiska organu i jego oceny dokonanej przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające powołanie się na art. 6 i art. 7 k.p.a., bowiem konieczne jest wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia.

Wszystkie przywołane wyżej okoliczności czynią nieskutecznym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc zaś do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Konstrukcja pierwszego i trzeciego zarzutu naruszenia prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w zarzutach przepisów, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., a także art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tak skonstruowane zarzuty niezastosowania ww. przepisów nie mogły jednak odnieść skutku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie wskazanych w niej przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie przywołała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty niezastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nieskutecznymi.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w konsekwencji uznaniu, że informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie stanowią informację przetworzoną, a Stowarzyszenie powinno wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania i tego nie uczynił, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną, a nawet jeśli ją za taką uznać, to Stowarzyszenie posiadało interes publiczny w jej uzyskaniu.

W związku z treścią omawianego zarzutu wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Stowarzyszenia z dnia 11 lipca 2023 r. jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a także w błędnym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uznaniu, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu publicznego w jej uzyskaniu. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.