Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021r., sygn. akt I SA/Wa 1582/20 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 maja 2020r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1582/20 oddalił skargę P. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 maja 2020 r. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

I) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/ niewłaściwe jego zastosowanie:

- poprzez niezastosowanie ustawy obowiązującej w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w szczególności art. 3 oraz art. 28;

- poprzez niezastosowanie ustawy obowiązującej w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, w szczególności art. 3 ust. 2 oraz art. 6,

a w konsekwencji uznanie, że wymagane jest zezwolenie na wyłączenie z produkcji leśnej nieruchomości, w sytuacji, gdy wszelkie wymagane pozwolenia i zezwolenia zostały uprzednio udzielone, w tym zezwolenie na wyłączenie z produkcji leśnej, gdyż wydano pozwolenie na budowę, które bez ww. wyłączenia nie mogłoby zostać wydane, co następnie doprowadziło do rażącego pogwałcenia ochrony praw nabytych w postaci uzyskanego pozwolenia na budowę i wszelkich z tego konsekwencji płynących oraz do niezastosowania art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i niepoprawienia istotnego błędu w ewidencji gruntów;

II) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuwzględnienie, że:

- zaskarżona decyzja narusza § 35 w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) a szczególnie poprzez pominięcie jako podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków dokumentacji architektoniczno-budowlanej;

- zaskarżona decyzja narusza § 3 pkt 4 ew. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy definicji budynku mieszkalnego ew. budynku rekreacji indywidualnej jako budynku przeznaczonego do okresowego wypoczynku, a co za tym idzie niewyodrębnienie go ewidencyjnie.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2024 r. poparł złożoną skargę kasacyjną oraz wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, przedstawiając stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Z uwagi na to, że instytucja skargi kasacyjnej służy poddaniu sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości orzeczenia sądu I instancji, to zarzuty podnoszone w treści tej skargi muszą wskazywać na uchybienia sądu, a nie organów administracji.

Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zostało wszczęte z urzędu. Organ I instancji wskazał, że budynek znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] m.st.Warszawy został pominięty podczas okresowej weryfikacji prowadzonej na terenie dzielnicy [...] w 2014 r. wobec czego organ z urzędu podjął czynności weryfikacyjne dla w/w budynku zlecając odpowiednie opracowanie. Zgodnie z tym opracowaniem geodezyjnym ustalono rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (FUZ): 109-pozostałe budynki niemieszkalne, Klasa budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowalnych (KOB): 1212-budynki zakwaterowania turystycznego, pozostałe; Główna funkcja Budynku (FSB) 1212.DK-domek kempingowy, data zakończenia budowy 1975 r. pole powierzchni zabudowy [...]m². Opracowanie to zostało oparte miedzy innymi na decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia 14 czerwca 1975r. udzielającej pozwolenia na budowę "domu campingowego" typu "[...]" w której jednoznacznie określono funkcje przedmiotowego budynku. Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z powyższym opracowanie geodezyjnym przedłożył opracowanie wykonane na jego zlecenie, w którym zaprojektowano do wykazania w operacie ewidencyjnym budynek oznaczony jako rodzaj, zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych 110-mieszkalny; klasa budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych to 1110-budynek mieszkalny, a jako główną funkcję wskazano 1110.Dl-domek letniskowy. Nadto w opracowaniu przedłożonym przez skarżącego wnioskowano o zmianę użytku gruntowego na części działki nr [...] z użytku gruntowego "Ls-lasy" na użytek "B" - tereny mieszkaniowe.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy, w przedmiotowym postępowaniu wszczętym z urzędu orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu do ewidencji gruntów i budynku, budynku usytuowanego na działce nr [...] zgodnie z opracowaniem geodezyjnym sporządzonym na zlecenie organu i przyjętym w dniu 24 listopada 2016 r. do zasobu. Mając na uwadze, że decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, a nie na wniosek strony, zakres przedmiotowy tego postępowania ustalał organ, stąd też w samym rozstrzygnięciu decyzji organ nie rozstrzygał, w tym również odmownie, o wnioskowanej przez skarżącego zmianie użytku gruntowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniósł się również do opracowania przedłożonego przez skarżącego, jako dowodu w sprawie, wyjaśniając, że projektowany wpis dotyczący zarówno budynku jako budynku mieszkalnego z główną funkcją domek letniskowy, jak również zmiany użytku gruntowego na części działki z użytku "Ls-lasy" na użytek "B" – tereny mieszkaniowe jest niezgodny z obowiązującym stanem prawnym. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazano zasady i stan prawny dotyczący możliwości zmiany użytku gruntowego Ls-lasy na inny użytek. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 26 maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r. oddalił skargę skarżącego.

Aby odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze raz zwrócić uwagę na ich treść i sposób sformułowania, mianowicie w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie ustawy obowiązującej w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w szczególności art. 3 oraz art. 28, a także niezastosowanie ustawy obowiązującej w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, w szczególności art. 3 ust. 2 oraz art. 6, a w konsekwencji uznanie, że wymagane jest zezwolenie na wyłączenie z produkcji leśnej nieruchomości, co następnie doprowadziło do rażącego pogwałcenia ochrony praw nabytych w postaci uzyskanego pozwolenia na budowę i wszelkich z tego konsekwencji płynących oraz do niezastosowania art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie poprawienia istotnego błędu w ewidencji gruntów. Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 35 w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) a szczególnie poprzez pominięcie jako podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków dokumentacji architektoniczno-budowlanej; oraz § 3 pkt 4 ew. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy definicji budynku mieszkalnego.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Powołany § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w pkt 1 do pkt 7 wymienia co stanowi źródło danych ewidencyjnych, w tym w pkt 6 dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, zaś § 45 ust.1 stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie doszło do pominięcia dokumentacji architektoniczno-budowlanej, a wręcz odwrotnie dokumentacja ta była uwzględniona przez organ, tj. przesłana przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] decyzja znak: [...] z dnia 14 czerwca 1975 r. o pozwoleniu na budowę domku kempingowego typu "[...]" wraz z załącznikiem graficznym. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia o § 3 pkt 4 ew. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezasadność tego zarzutu wynika z tej przyczyny, że organ ewidencyjny nie stosuje powyższego rozporządzenia. Zasady dotyczące postępowania ewidencyjnego zostały określone w przepisach ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołane rozporządzenie w załączniku nr 6 zatytułowanym Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, w sposób szczegółowy określa zasady zaliczania gruntu do określonego rodzaju użytku gruntowego, poprzez wskazanie cech gruntu i innych przesłanek, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Wspomniany załącznik nr 6 określa zasady zaliczania do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych w dwojaki sposób, albo czyni to w formie opisowej, albo odsyła do innych wskazanych regulacji prawnych np. w przypadku użytku gruntowego Lasy –Ls do gruntu określonego jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (pkt 10 załącznika), w przypadku użytku gruntowego tereny mieszkaniowe – B do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (pkt 12 załącznika), w przypadku użytku gruntowego inne tereny zabudowane – Bi również do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych została wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKPB), które wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystce publicznej. Powyższy stan prawny dotyczący zasad określania rodzaju użytku gruntowego był wskazany i wyjaśniony zarówno w uzasadnieniach decyzji organów administracji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazuje, że doszło do naruszenia powyższych zasad. Tym samym ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, prawidłowo skontrolowany przez Sąd I instancji nie został zakwestionowany, ani podważony.

Również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane, jak również art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niezastosowanie i nie poprawienie istotnego błędu. Powołany art. 24 ust. 2a stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: lit. d wykrycia błędnych informacji. Przepis ten nie tylko nie został naruszony, ale był stosowany przez organ, jak wskazał bowiem organ budynek znajdujący się na działce nr [...] został pominięty podczas okresowej weryfikacji prowadzonej w 2014 r. wobec czego organ ewidencyjny z urzędu podjął czynności weryfikacyjne dotyczące tego budynku i rozstrzygnięcie organu dotyczy tylko budynku. Natomiast skarżący oczekuje, aby w postępowaniu prowadzonym z urzędu organ objął swym zakresem również zmianę dotyczącą istniejącego na działce nr [...] użytku gruntowego Las-Ls, a podstawę tej zmiany upatruje w powołanych na wstępie przepisach ustawy Prawo budowlane z 29 października 1974 r. i ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny z dwóch powodów. Po pierwsze w postępowaniu prowadzonym z urzędu organ zawiera rozstrzygniecie co do przedmiotu postępowania, który został objęty zakresem tego postępowania, w postępowaniu wszczętym z urzędu strona nie może wnioskować o rozszerzenie jego zakresu, stąd też organ w takim postępowaniu nie zawiera rozstrzygnięcia (również negatywnego) co do kwestii, które nie były objęte zakresem postępowania wszczętego z urzędu, tylko w uzasadnieniu decyzji odnosi do formułowanych żądań. Po drugie wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej w oparciu o którą organ ewidencyjny mógłby rozstrzygać o zmianie użytku gruntowego Las-Ls na inny rodzaj użytku gruntowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał i wyjaśnił zasady dotyczące tego rodzaju użytku gruntowego jakim jest Las-Ls. Dodatkowo należy jeszcze wskazać na relacje jakie zachodzą pomiędzy ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ustawą o lasach.

Mianowicie jak stanowi art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z kolei art. 20 ust. 2 ustawy o lasach zawiera wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów.

Przepis art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Przepis ten należy uznać za stanowiący wyjątek, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nałożony w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Z powyższych dwóch artykułów bezspornie wynika tyle, że w przypadku gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu i uproszczone plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, w części dotyczącej granic i powierzchni lasów.

Z kolei w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001r. r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków załącznik nr 6 reguluje Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, w odniesieniu do użytków gruntowych – Lasów- Ls (lp. 10) stanowi, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Stąd też zawarta w art. 3 ustawy o lasach definicja lasu ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy na danym gruncie występuje użytek gruntowy Las- Ls.

Powyższe uwagi zarówno te związane z faktem, że decyzja wydana została w postępowaniu wszczętym z urzędu a nie na wniosek stron, jak również relacje prawne jakie zachodzą pomiędzy regulacją dotyczącą ewidencji gruntów i budynków zawartą w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne a regulacją zawartą w ustawie o lasach, a także określoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zasadą zaliczania gruntu do użytku gruntowego Las-ls wskazują, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.