IV SA/Wa 2044/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-14	
Data wpływu	2010-11-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Alina Balicka
Aneta Dąbrowska /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6290 Reforma rolna	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 156 par. 1 pkt 2, art. 127 par. 1, art. 28, 29, art. 138 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt. 2, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg F. z siedzibą w W. oraz T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących – F. z siedzibą w W. oraz T. P. – kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2010 r. - zaskarżoną skargami przez Fundację D. w W. i T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że część nieruchomości "M." stanowiąca zespół pałacowo - parkowy, obejmująca działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, położona we wsi O., gmina K. nie podlegała działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. 0 przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) - zwanego dalej:

dekretem.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2000 r., po rozpoznaniu wniosku T. P., stwierdził że ww. nieruchomość podlegała przepisom art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawczyni, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek rozpoznania skargi T.P., wyrokiem z 10 grudnia 2003 r. (sygn. akt IV SA 1589/02) uchylił ww decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] - powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) -decyzją z [...] maja 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, wskazując na brak przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyła Fundacja D. z siedzibą w W. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uznanie, iż część przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca zespół pałacowo - parkowy i obejmująca działkę nr [...], nie znajduje się we władaniu Związku L., a jest administrowana przez Fundację D. W związku z kwestionowanym ustaleniem

organu odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 10

§ 1 K.p.a. przez brak zapewnienia Fundacji czynnego udziału w każdym stadium

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału sprawy.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Minister decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Na podstawie m. in. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz, U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) - zwanego dalej: rozporządzeniem, strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość była wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu.

Dalej Minister powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., którym umorzono postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym dotyczącym zgodności § 5 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego jakim jest powyższe rozporządzenie. W postanowieniu tym Trybunał dokonał analizy zakresu i czasu obowiązywania § 5 powołanego rozporządzenia. Trybunał przyjął, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób, pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Przepis § 5 rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż ww, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie do wszystkich spraw, w których podstawą orzekania miałby być § 5 rozporządzenia. Z uzasadnienia Trybunału jasno wynika konieczność zaprzestania stosowania § 5 rozporządzenia od chwili wydania postanowienia z 1 marca 2010 r., co oznacza w konsekwencji uznanie drogi postępowania cywilnego przed sądem powszechnym do rozpoznania niniejszej sprawy.

Dalej Minister wyjaśnił, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2003 r., a więc nie można pominąć zaistniałego stanu prawnego po wydaniu tego wyroku, tym bardziej, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza ewentualność odstąpienia od związania przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -dalej w skrócie: P.p.s.a. W ocenie Ministra zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja stanowi właśnie okoliczność wyłączającą obowiązek z art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z [...] maja 2010 r., co do braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, iż Fundacja D., wbrew temu co twierdzi, brała udział w niniejszym postępowaniu. Nadto wskazał, iż organ błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu Związku L. Z nadesłanego przez Urząd Miasta i Gminy K. wypisu wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a znajduje się w użytkowaniu Związku L. Nadto z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przekazało przedmiotową nieruchomość Ministerstwu Kultury i Sztuki. Obecnie sporna nieruchomość znajduje się z mocy prawa w trwałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Na tej podstawie Ministerstwo Kultury zawarło w dniu [...] lipca 2002 r. z Fundacją D. umowę o administrowanie tą nieruchomością.

Fundacja D. oraz T. P. w skargach, zarejestrowanych kolejno pod sygn. akt IV SA/Wa 2044/10 i IV

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

SA/Wa 2121/10, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2010r.

Fundacja D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynika sprawy, tj.:

1) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające

wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, skutkiem czego postępowanie w

sprawie zostało umorzone;

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Ministra do wiążącej

oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniach sądów

administracyjnych, które zapadły w analogicznych stanach faktycznych i

prawnych, jak stan niniejszej sprawy, w zakresie stosowania § 5

rozporządzenia z 1945 r.

Z kolei skarżąca T. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynika sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w

mocy decyzji organu I instancji w sytuacji niewykazania podstaw do umorzenia

postępowania administracyjnego;

2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez

utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo nieprzeprowadzenia w

sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego.

W obu skargach powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), która zdaniem skarżących winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargi - wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. Sąd postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z obu skarg i prowadzenie sprawy od tego momentu pod sygn. akt IV SA/Wa 2044/10. Dalej pełnomocnik skarżącej Fundacji D. oświadczył, iż Fundacja w dalszym ciągu działa na podstawie umowy o administrowaniu nieruchomością będącą przedmiotem niniejszej sprawy zawartej w dniu [...] lipca 2002 r. (później

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

aneksowanej), a nieruchomość ta jest w stałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a, - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2010r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli zaszła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która musiała skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie [...]. Oznacza to, iż legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 K.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 K.p.a. Zatem elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Innymi słowy o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1876/99). W orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, nie hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r, sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Z przytoczonych regulacji prawnych należy wywieść, iż organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest odwołanie, po jego wniesieniu zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m. in. czy odwołanie jest dopuszczalne. W ramach takich czynności leży ustalenie, czy podmiot składający środek zaskarżenia, w dacie jego złożenia,

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaś w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem kontroli Sądu w sprawie była decyzja organu odwoławczego, skierowana do Fundacji D., jako podmiotu, który wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Innymi słowy zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą Fundację. Tymczasem skarżąca Fundacja - jak wynika z akt administracyjnych sprawy i oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie - sprawuje obowiązki związane z administrowaniem nieruchomością o łącznej powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami, tj. pałacem, oficyną, budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], położoną we wsi O. - będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania. Zatem jest administratorem przedmiotowej nieruchomości i obowiązki te wykonuje na podstawie umowy o administrowanie nieruchomością zawartej w dniu [...] lipca 2002r. (następnie aneksowanej) z Ministrem Kultury-jako zleceniodawcą. Nieruchomość ta bowiem w chwili obecnej znajduje się w trwałym zarządzie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Decyzją z [...] kwietnia 1963r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przekazało ww nieruchomość ówczesnemu Ministerstwu Kultury i Sztuki.

Powyższe dowodzi, iż skoro pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa, w szczególności prawa cywilnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zatem w ocenie Sądu interes prawny w sprawie, oprócz spadkobierców właściciela spornego zespołu pałacowo - parkowego, mają podmioty posiadające aktualnie tytuł prawny do nieruchomości. Niewątpliwie takim tytułem prawnym do nieruchomości nie dysponuje skarżąca Fundacja. Źródłem bowiem jej działania jest jedynie umowa o administrowanie nieruchomością. I choć niewątpliwie, z racji pełnionych czynności, może być ona bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które dawałyby jej podstawę do skutecznego działania w sprawie. Oznacza to, iż organ drugiej instancji uznając odwołanie skarżącej Fundacji za pochodzące od legitymowanego podmiotu za dopuszczalne i rozpoznając je, rażąco

Sygn. akt IV SA/Wa 2044/10

naruszył prawo. Decyzja została bowiem skierowana do osoby, która nie mogła być stroną, nie miała bowiem legitymacji materialnoprawnej do występowania w sprawie.

Wszystko to dowodzi, iż stan sprawy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wskazywał na potrzebę wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącej Fundacji. W sytuacji zaś, gdy organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy przez wydane aktu administracyjnego o wskazanej formie i treści, tylko dokonał rozpatrzenia wniesionego odwołania, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, z racji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)-

Sąd wobec zaistnienia wymienionej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, nie badał jej legalności w zakresie naruszenia wskazanych w skargach przepisów prawa, zatem i z tego powodu nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarg.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono - w punkcie II -na podstawie art. 152 P.p.s.a. Z kolei koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżących zasądzono - w punkcie III - na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.LJ. nr 163, poz. 1348 ze zm.).