II SAB/Kr 20/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-10	
Data wpływu	2025-01-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 148;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 1 ust 1 , rt 4 , art 6 , art 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. spółka z o.o. na bezczynność Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu spółka z o.o. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 30 października 2024 r. I. zobowiązuje Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu spółka z o.o. do wydania aktu albo do dokonania czynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu spółka z o.o. dopuściła się bezczynności, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu spółka z o.o. na rzecz strony skarżącej P. spółka z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SAB/Kr 20/25

UZASADNIENIE

30 października 2024 r. do Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu sp. z o.o. w Nowym Targu wpłynął wniosek P. sp. z o.o. w N. o udostępnienie:

1) wyników wszystkich przeprowadzonych analiz laboratoryjnych ścieków wprowadzanych do oczyszczalni [...] oraz ścieków oczyszczonych [...] za okres od stycznia 2021 roku do dnia złożenia [...] wniosku [...] wraz z wartościami wyników analiz obejmujących chrom i substancje ekstrahujące się eterem naftowym. Ponadto prosimy o informację, czy przeprowadzane [...] analizy ścieków surowych dotyczą całości ścieków wprowadzanych do oczyszczalni wraz ze ściekami dowożonymi do stacji zlewnej (tzw. mieszaniny ścieków poddawanych procesowi oczyszczania w oczyszczalni), czy też pobierane próbki do analizy obejmują wyłącznie ścieki wprowadzane do oczyszczalni z sieci kanalizacji sanitarnej?

2) schematu technologicznego oczyszczalni [...] z naniesioną lokalizacją przepływomierzy [...] i miejsc wprowadzania wszystkich ścieków wprowadzanych do ciągu technologicznego oczyszczalni.

3) informacji na temat ilości wytworzonych w ramach działalności oczyszczalni ścieków komunalnych osadów ściekowych w poszczególnych latach w okresie 2021-2023 podanych w przeliczeniu na suchą masę (Mg s.m.)

13 listopada 2024 r. podmiot obowiązany odpowiedział – z powołaniem się na pojęcie "dokumentów wewnętrznych" (służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzających o kierunkach działania organu, bo służących wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów) – że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a tym samym nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

17 grudnia 2024 r. wnioskodawca wywiódł skargę na bezczynność podmiotu obowiązanego, w której wniósł o: 1) zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, 2) stwierdzenie bezczynności i nakazanie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni, 3) zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskowanych informacji nie można traktować jako wewnętrznych czy roboczych, bo obowiązek ich wytworzenia i posiadania wynika z pozwolenia wodnoprawnego i przepisów prawa, które – poza sprawowaniem kontroli nad działalnością oczyszczalni – nakazują podmiotowi obowiązanemu udostępnienie tych danych na wezwanie odpowiednim organom publicznym uprawnionym do kontroli i nadzoru eksploatacji urządzeń i odprowadzania ścieków zgodnie z przepisami i instrukcjami obsługi, a także do prowadzenia i okazywania na żądanie tych organów książki eksploatacji oczyszczalni, w której rejestrowane są dane związane z bieżącym funkcjonowaniem.

Wniosek dotyczył informacji i dokumentów dotyczących mienia publicznego służącego do realizacji zadania o charakterze publicznym i ma bezpośredni związek z ustaleniem wysokości kosztów, eksploatacji i stanu majątku, jakim jest oczyszczalnia. Analizy laboratoryjne ścieków nie stanowią tajemnicy handlowej, a ich pozyskanie nie jest skomplikowane, bo powinny być prowadzone na bieżąco i archiwizowane. Z kolei schemat laboratoryjny pozwala ocenić prawidłowość rejestrowanych przepływów ścieków względem ilości ścieków oczyszczonych wprowadzanych do odbiornika (uwzględniając ilość ścieków dopływających siecią kanalizacyjną, ścieków dowożonych i innych), co ma wpływ na możliwości przyjmowania ścieków wynikających z realizowanych na terenie zlewni inwestycji, a także kształtowanie i podział kosztów związanych z oczyszczaniem ścieków, zwłaszcza, że skarżący jako największy dostawca ścieków pokrywa opłatami ponoszonymi z tytułu hurtowego odprowadzania ścieków równowartość ok. 5 mln zł kosztów rocznie (ponad 30% kosztów rocznego utrzymania i eksploatacji oczyszczalni). Natomiast dane o osadach są kluczowe dla oceny działalności podmiotu obowiązanego jako realizującego zadanie publiczne polegające na oczyszczaniu ścieków (informacja ma związek z ochroną środowiska, a w przypadku skarżącego także z prawidłową alokacją kosztów w interesie społeczności lokalnych).

Transparentność podmiotu obowiązanego ma dodatkowe znaczenie dla skarżącego, jego udziałowców (gmin) i odbiorców usług. Oczyszczalnia została wybudowana w ramach inwestycji ze środków Skarbu Państwa przy niewielkim udziale środków lokalnych samorządów. Podmiot obowiązany jako jej obecny operator (bezpośredni następca prawny gminnego zakładu budżetowego) nie powinien być jedynym beneficjentem urządzeń chroniących Zbiornik C. i zlewnię górnego D.. Oczyszczalnia przyjmuje ścieki z terenu miasta (obsługiwane "na rynku detalicznym" bezpośrednio przez podmiot obowiązany) i z terenu okolicznych gmin (obsługiwane na "rynku detalicznym" przez skarżącego, który korzysta z usług podmiotu obowiązanego jako "hurtowy dostawca ścieków"). Skarżący przy pomocy własnej sieci kanalizacyjnej odbiera ścieki i przesyła je do punktów zdawczo-odbiorczych. Następnie ścieki te są przesyłane wraz ze ściekami odbieranymi zbiorczo z terenu miasta siecią kanalizacyjną podmiotu obowiązanego do oczyszczalni. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest przejawem wykorzystywania – stwierdzonego już – wykorzystywania dominującej pozycji na rynku właściwym (decyzja RKR-66/2005 z dnia 30 grudnia 2005 r.). Celem skarżącego było nie tylko uzyskanie informacji o tym, jak kształtują się rzeczywiste wartości stężeń poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do oczyszczalni oraz w ściekach oczyszczonych wprowadzanych do odbiornika i jak występujące stężenia zanieczyszczeń wpływają na pracę oczyszczalni, a dokładnie na jej skuteczność oczyszczania. Informacja ta pozwoliłaby ustalić faktyczne proporcje zanieczyszczeń występujących w ściekach odprowadzanych hurtowo z terenu gmin i odprowadzanych z terenu miasta wraz z przyjmowanymi ściekami dowożonymi do oczyszczalni i tym samym odpowiedzieć na pytanie, czy występujące zanieczyszczenia w hurtowo odprowadzanych ściekach mogą w innym stopniu niż występujące zanieczyszczenia w ściekach odprowadzanych z terenu miasta wraz ze ściekami dowożonymi przyczyniać się do wzrostu kosztów utrzymania i eksploatacji oczyszczalni oraz jej funkcjonowania. Skarżący i podmiot obowiązany działają na rynku regulowanym i opierają swoje ceny detaliczne na taryfach zatwierdzanych przez PGW WP. Błędna kwalifikacja wnioskowanych informacji (istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnych obsługiwanych przez skarżącego) przynosi podmiotowi obowiązanemu korzyści, bo pozwala mu na stosowanie nieuczciwych metod podziału i alokacji kosztów.

W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że odbiera ścieki od skarżącego, ale jest to odbiór komercyjny na podstawie umowy hurtowego odbioru ścieków (art. 6 ust. 2 zzwzoś), do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przepisy zzwoś – przy czym obecnie skarżący bezumownie odprowadza ścieki do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością podmiotu obowiązanego. Wnioskowane informacje nie są oświadczeniami woli lub wiedzy podmiotu obowiązanego, lecz stanowią dokumentację wewnętrzną spółki i mają walor pomocniczy przy sporządzaniu dalszych dokumentów dotyczących działalności spółki, w tym sprawozdań finansowych dostępnych w KRS czy sprawozdań do organów kontrolnych, wniosków taryfowych itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zgodnie z § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.)

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w Nowym Targu wykonuje zadania publiczne, zajmuje się bowiem odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków oraz poborem i uzdatnianiem wody (KRS k. 36 akt sądowych). Są to zadania własne gminy o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) tj. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (...). Gmina Miasto Nowy Targ jest także udziałowcem tej spółki. 0Jest to zatem podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu również zadane pytania są pytaniami o informację publiczną, bo pozostają w bezpośrednim związku z realizowanymi przez MZWiK w Nowym Targu zadaniami publicznymi.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowy katalog służący sprecyzowaniu informacji, którą należy traktować jako informację publiczną, ma charakter przykładowy i w żadnym razie nie może być identyfikowany z enumeratywnym jej zdefiniowaniem. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" jest tego najlepszym dowodem. Jego interpretacja musi uwzględniać więc fakt normatywnego wskazania wybranych i w dużej części jedynie rodzajowo sprecyzowanych informacji publicznych (źródeł tej informacji). Skutkiem tego nie jest wykluczone uznanie za informację publiczną każdej innej informacji, jeśli dotyczy ona sprawy publicznej, i nie ma tu znaczenia fakt, iż imiennie się jej w tym przepisie nie wymienia. Zwrot "w szczególności" oznacza więc tylko tyle, że – obok wymienionych pojęć identyfikujących – w powiązaniu z nimi bądź w szerszym ujęciu ze sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) mogą zostać zidentyfikowane inne informacje publiczne, także w odniesieniu do innych danych, których zobowiązany używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań również wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego np. gdy nie zostały przez niego wytworzone. (B. Fischer, M. Jabłoński, E. Jarzęcka-Siwik, K. Wygoda, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 6.).

Dodać jeszcze należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W szczególności wyniki badań (analiz) laboratoryjnych próbek ścieków wprowadzanych do oczyszczalni ścieków oraz informacja o ilości wytworzonych osadów ściekowych w poszczególnych latach oraz informacja o lokalizacji przepływomierzy i miejsc wprowadzania ścieków do ciągu technologicznego oczyszczalni - z całą pewnością nie są informacją wewnętrzną czy też dokumentem (informacją) o charakterze roboczym, jak wskazał w odpowiedzi na wniosek podmiot zobowiązany. Rację ma skarżący, że przytoczone w tej odpowiedzi orzeczenia sądów administracyjnych są nieadekwatne do stanu faktycznego. W szczególności żądane informacje jak najbardziej dotyczą sfery faktów – nie są w żadnym wypadku "dokumentami służącymi wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".

Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji, która po analizie wniosku okazuje się informacją publiczną, inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli zatem którakolwiek z żądanych informacji (w szczególności schemat technologiczny oczyszczalni ścieków, co do którego Sąd ma zbyt mało danych aby wiążąco się wypowiedzieć) taką tajemnicę stanowi, to podmiot zobowiązany wydaje wówczas w tym zakresie decyzję administracyjną, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko.

Wobec powyższego w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu Spółka z o.o. do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

W pkt. II wyroku Sąd orzekł, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi w terminie 14 dniowym, nie lekceważąc zadanego pytania, natomiast sam fakt niewłaściwej interpretacji czy też niezrozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jeszcze na szczególnie naganny sposób działania podmiotu zobowiązanego, któremu to działaniu można by przypisać cechy nie tylko naruszenia prawa, ale naruszenia go w sposób rażący.

O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).