Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach cennych przyrodniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

1. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] sierpnia 2013 r. nr [...], uchylająca decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków prowadzenia robót dla inwestycji "Ochrona przeciwpowodziowa miasta O. – zabezpieczenie brzegów rz. [...] w km 6+270-6+820 w m. R., pow. o., woj. [...]".

2. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., działając przez pełnomocnika, pismem z 15 lutego 2013 r. nr [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody dla inwestycji: "Ochrona przeciwpowodziowa miasta O. – zabezpieczenie brzegów rz. [...] w km 6+270-6+820 w m. R., pow. o., woj. [...]". Pismem z 28 lutego 2013 r. uzupełniono wniosek zaznaczając, że planowane roboty są pracami utrzymaniowymi w ramach usuwania skutków powodzi i nie należą do robót określonych w art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2013 Nr 627, ze zm.).

3. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po rozpatrzeniu wniosku stowarzyszenia T., dopuścił je do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dla ww. przedsięwzięcia.

4. Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], powołując się na art. 118 ustawy o ochronie przyrody, ustalił warunki prowadzenia robót dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

5. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło T., zarzucając naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm., wskazywanej dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku).

T. podniosło w szczególności, że objęta odwołaniem decyzja wydana została na podstawie decyzji Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na zasadę pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym podniesiono, że pominięcie etapu decyzji środowiskowej, a w jej ramach oceny środowiskowej inwestycji, w jest naruszeniem dyrektywy 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE z 2012 r. L 26/1). Decyzja taka – w ocenie odwołującego się - powinna zostać wydana bowiem nie sposób zaprzeczyć, że planowana budowla regulacyjna ma za zadanie chronić brzegi rzeki przed skutkami powodzi (erozją) i należy do kategorii "prac przeciwpowodziowych'', a w konsekwencji jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W wyroku z 24 października 1996 r. w sprawie C-72/95 Kraaijeveld TSUE stwierdził, iż "wyrażenie «prace kanalizacyjne i przeciwpowodziowe» zawarte w pkt 10 lii. f) załącznika II do dyrektywy 85/337 (poprzednia wersja ww. dyrektywy) - w ocenie odwołującego się - należy interpretować jako obejmujące prace związane z retencją wody i prace zapobiegające powodziom, a zatem również budowę walów wzdłuż dróg żeglownych. Jeśli prace te związane są ze stałym naruszeniem składu gleby, fauny i flory lub krajobrazu, będą one prawdopodobnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu dyrektywy". ETS w wyroku tym podkreślił także, że cel i zakres dyrektywy należy interpretować szeroko, tak aby żadne przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie umknęło wymaganej ocenie co do jego skutków (pkt 3 1 i 39 wyroku). W świetle takiego orzecznictwa UE, sporne przedsięwzięcie - budowa liniowych sztucznych umocnień brzegów koryta rzeki [...] w postaci opaski z narzutu kamiennego, będącej budowlą regulacyjną służącą ochronie przeciwpowodziowej i zabezpieczeniu brzegów przed skutkami powodzi, podlega dyrektywie, i w konsekwencji wymaga zgodnie z polskim prawem decyzji środowiskowej.

Ponadto wskazano, że definicję regulacji wód z art. 67 ust. 2 Prawa wodnego należy stosować tutaj posiłkowom, a zastosowanie ma dyrektywa.

6. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2013 r. i odmówił ustalenia warunków prowadzenia prac na terenach cennych przyrodniczo. Organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji dołączył decyzję Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. nr [...], odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej decyzji, natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, przed wydaniem decyzji z art. 118 ustawy o ochronie przyrody inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zasadniczo podzielił stanowisko wyrażone w odwołaniu. Mając powyższe na uwadze Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywodził, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uniemożliwia wydanie decyzji z art. 118 ustawy o ochronie przyrody w przedmiotowej sprawie.

7. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazano, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wskazywanej dalej jako "Kpa", w wyniku wydania decyzji z pominięciem okoliczności, iż już uprzednio tożsama sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wójta Gminy O. oraz wskutek przyjęcia, że decyzja Wójta ma charakter decyzji merytorycznej, podczas gdy – w ocenie strony skarżącej - stanowi decyzję procesową. W skardze wskazano również na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego nie zastosowanie względem decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r., odmawiającej na rzecz Skarżącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. "Ochrona przeciwpowodziowa miasta O. - zabezpieczenie brzegów rz. [...] w km 6+270 - 6+925 w m. O., R., gm. O., pow. o., woj. [...]".

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] podniósł również, że doszło do naruszenia art. 10, art. 7, art. 61 i art. 77 Kpa, poprzez pozbawienie możliwości czynnego udziału strony w wyjaśnieniu kwestii prawidłowości lub wadliwości przywołanej decyzji Wójta.

8. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W szczególności zauważył, że wszystkie prace określane jako regulacja wód, czyli podejmowanie przedsięwzięć, polegających m.in. na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz warunków hydrotechnicznych, których celem jest poprawa warunków korzystania z wód i ochrona przeciwpowodziowa – niezależnie od tego czy w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ argumentował, że nie nazwa wprowadzona do wniosku ma determinować czy będzie konieczne uzyskanie ww. decyzji, lecz skutki, jakie przedsięwzięcie będzie za sobą pociągać. Jednocześnie wywodził, że projektowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do kategorii inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wymaga – stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2012 r., którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, co determinuje fakt, że dla tego przedsięwzięcia nie może być wydana żadna decyzja inwestycyjna, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa poprzez pozbawienie możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym organ – powołując się na orzecznictwo (w tym na wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11) - argumentował, że dopiero wykazanie, że uniemożliwiono stronie wykonanie konkretnej czynności procesowej, a nadto wykazanie, iż uchybienie takie wywarło wpływ na wynik sprawy daje podstawy do przyjęcia, że naruszono art. 10 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zmianami, wskazywanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) albo stwierdzenia nieważności, ewentualnie jej niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

10. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

11. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] stanowiły przepisy powoływanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Stosownie do art. 118 tego aktu prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót. Wymaga podkreślenia, że wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania decyzji o warunkach prowadzenia robót ma na celu ochronę terenów podlegających szczególnej ochronie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określił cele ochrony przyrody, wśród których m.in. wymienia się w pkt 4 "zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony", w pkt 6" utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody". Jak stanowi art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy obowiązkiem organów administracji, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.

Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis ten ustala zatem następstwo czasowe i kolejność wydawania tych rozstrzygnięć.

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca przypisał duże znaczenie prawne, bowiem ma ona charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (na co wskazuje się w orzecznictwie - por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1483/11, LEX nr 1367291, CBOSA).

Ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, jej wydanie musi mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym też decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót.

12. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nie mogą być ustalone warunki prowadzenia prac na terenach, o których mowa w art. 118 ustawy o ochronie przyrody przyjął w szczególności, że ustalenie tych warunków uniemożliwia decyzja Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Wskazał m.in., że stanowi ona negatywną przesłankę do wydania decyzji z art. 118 ustawy o ochronie przyrody w przedmiotowej sprawie.

13. Zdaniem Sądu organ ocenił wstępną kwestię prawną, warunkującą rodzaj podejmowanych dalej czynności prawnych w sposób niewłaściwy. Wziął bowiem pod uwagę jedynie brzmienie sentencji decyzji Wójta Gminy O., nie oceniając tego aktu w całokształcie i tym samym nie odczytał jego prawnego znaczenia. Wydając zaskarżoną decyzję organ podjął de facto polemikę z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy O., jednocześnie pomijając w zaskarżonej decyzji odniesienie się wprost do uzasadnienia decyzji Wójta. Dokonał odmiennej oceny prawnej tych samych okoliczności faktycznych od oceny wyrażonej w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy O. Takie działanie – ze względu na to, że uzasadnienie decyzji nie jest pozbawione prawnego znaczenia – należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania.

Przeprowadzając sądową kontrolę zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy wziąć pod uwagę, że powodem wydania decyzji z [...] grudnia 2012 r. przez Wójta Gminy O. było uznanie, że planowane zamierzenie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko oraz przesądzenie, że planowania inwestycja nie wypełnia definicji przedsięwzięcia, rozumianego jako zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Uzasadniając to stanowisko Wójt Gminy O. argumentował, że nie dojdzie ani do zmiany sposobu wykorzystania terenu, ani do przekształcenia terenu, "bowiem w miejscu tym, zarówno przed jak i po zakończeniu realizacji zadania będzie zlokalizowana rzeka [...]" – str. 2 decyzji Wójta Gminy O. Wójt Gminy O. stwierdził zatem, że "planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny jej oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co czyni żądanie wydania tej decyzji bezzasadnym i skutkuje wydaniem decyzji odmownej" – str. 3 przedmiotowej decyzji.

Wydanie przez Wójta Gminy O. decyzji odmownej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej decyzji nie było zatem uzasadnione jakąkolwiek przesłanką materialnoprawną. Mimo to inaczej wywodzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w objętym skargą rozstrzygnięciu z [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził mianowicie, że miał podstawy do przyjęcia, że właściwym było wydanie decyzji kasacyjnej wobec decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2013 r. ustalającej warunki prowadzenia robót dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na wydanie przez Wójta decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Podając powody tego rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał odmiennej oceny prawnej przedsięwzięcia, niż przyjęta przez Wójta Gminy O. w decyzji z [...] lutego 2013 r., pozostającej w obrocie prawnym, a zatem wywierającej skutki prawne, ignorując uzasadnienie decyzji Wójta Gminy O.

Wnioski Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska są zatem w tym zakresie nieuprawnione.

14. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że skoro w obiegu prawnym funkcjonuje odmowna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie może być wydana żadna decyzja inwestycyjna, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym też decyzja mająca w swojej prawnej podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody.

Z tym ogólnym stwierdzeniem należy się zgodzić.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazania że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38 lit. j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań (tak WSA w Łodzi w wyroku z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 873/13, CBOSA). Podobnie w wyroku z 18 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 439/11, CBOSA) Sąd ten uznał, że przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w sytuacji wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż proponowany przez wnioskodawcę. Należy podkreślić, że w każdym z wymienionych przypadków przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że zachodzi potrzeba rozważenia środowiskowych uwarunkowań.

Zaś z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. nr [...], odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej decyzji wynika, że organ ten motywował swoje rozstrzygnięcie w zgoła odmienny sposób. Wójt wskazywał bowiem na rodzaj planowanej inwestycji, jako przesądzający, o braku podstaw do wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, tj. że zachodzi potrzeba rozważenia środowiskowych uwarunkowań. W ocenie organu prowadzenie postępowania w tym przedmiocie de facto byłoby bezprzedmiotowe.

Uznanie zatem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], uchylającej decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków prowadzenia robót dla inwestycji "Ochrona przeciwpowodziowa miasta O. – zabezpieczenie brzegów rz. [...] (...)", że decyzja Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. stanowi decyzję o charakterze merytorycznym (str. 5 uzasadnienia tej decyzji), stoi w opozycji do wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji Wójta.

Wypada ponadto zauważyć, że stosownie do przepisu art. 105 § 1 Kpa postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.

Abstrahując jednak od oceny prawidłowości prawnej formy przyjętej w ww. rozstrzygnięciu przez Wójta Gminy O. w kontekście przyczyn zastosowania art. 105 § 1 Kpa (tj. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego zamiast odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) oraz odstępując - ze względu na brzmienie art. 134 p.p.s.a. - od badania czy w decyzji Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. zachowany został wymóg, by prawidłowe uzasadnienie decyzji cechowało się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji, Sąd wskazuje, iż nie zasługuje na aprobatę argumentacja przyjęta przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że odmowna decyzja Wójta Gminy O. wydana została z powodów innych, niż wysłowione przez Wójta Gminy O. Skoro z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. można wnioskować co innego, niż wywodzi z niej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, to argumentacja przedstawiona w tym zakresie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie działa jako organ wyższego stopnia nad Wójtem Gminy O. (a zatem nie jest uprawniony do weryfikacji tej decyzji), musi być uznana za naruszającą prawo.

15. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd zauważa, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować, jako regulację wód, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397): "budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusów wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych", do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu przedsięwzięcie to, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd wywodził, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy O. oznacza, że nie może być wydana żadna decyzja inwestycyjna, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym decyzja na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Taka argumentacja pomija uzasadnienie decyzji Wójta Gminy O., z której wynika, że planowane przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy również mieć na uwadze, że racjonalnemu ustawodawcy można przypisać zamysł rozdziału kompetencji między organami, wyrażający się w zakreśleniu ram ustalających właściwość rzeczową każdego z organów administrujących. Gdyby przyjąć jako prawidłowe odmienne zapatrywanie, to zbędne byłoby wyposażanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w kompetencje do wydawania decyzji w oparciu o art. 75 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska lub Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska mogliby się w tej samej materii wypowiadać się samodzielnie, nie respektując oceny dokonanej przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.

Wymaga jednak podkreślenia, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem w przedmiocie udzielania decyzji w sprawie ustalenia warunków prowadzenia robót, stanowiąc etap poprzedzający postępowanie w powyższym zakresie. To prowadzi do zasadniczego wniosku, że w różnych postępowaniach, prowadzonych przez różne organy, nie mogą być oceniane te same prawnie znaczące kwestie, i to w sposób odmienny.

16. Zdaniem Sądu takiego stanowiska, opartego na ogólnych zasadach ustanawiania prawa, nie podważa charakter art. 118 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący – zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie w wyroku z 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 355/10, LEX nr 675316 - odrębną i samoistną podstawę prawną do wydania samodzielnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót z zakresu gospodarki wodnej na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych. Sąd podziela bowiem pogląd, że pozwolenie wydawane na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter komplementarny w stosunku do rozwiązań nakazujących zbadanie wpływu konkretnego oddziaływania na środowisko, w zakresie, w jakim nie jest to możliwe na ogólnych zasadach wynikających z ustawy - Prawo wodne czy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tak K. Gruszecki, Komentarz do art.118 ustawy o ochronie przyrody, Lex), a decyzja wydana w oparciu o art. 118 ustawy o ochronie przyrody nie stanowi substytutu innych rozstrzygnięć.

17. W kwestii właściwości rzeczownej wskazać należy, że z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - w przypadku:

a) będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko:

– dróg,

– linii kolejowych,

– napowietrznych linii elektroenergetycznych,

– instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu,

– sztucznych zbiorników wodnych,

– obiektów jądrowych,

– składowisk odpadów promieniotwórczych,

b) przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych,

c) przedsięwzięć realizowanych na obszarach morskich,

d) zmiany lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny,

e) przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego,

f) inwestycji w zakresie terminalu,

g) inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi,

h) przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć wymienionych w lit. a-g,

i) przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Kompetencję do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca przypisał wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć, a zatem w stosunku do innych inwestycji, niż wymienione w art. 75 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponadto w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, realizowanego przez gminę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane (art. 75 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wypowiadając się o zakwalifikowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia w kontekście wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana przez inny organ w tym samym przedmiocie, kwestionująca konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do przedmiotowej inwestycji, musi uwzględniać tę ocenę. Uznanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że ocena ta jest błędna, podobnie jak stwierdzenie braku spójności między sentencją a uzasadnieniem decyzji stanowiącej podstawę do wydania decyzji merytorycznie zależnej, tj. decyzji wydawanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jak również wątpliwości co właściwości rzeczowej organu, itd., powinny prowadzić do próby zainicjowania postępowania w sprawie weryfikacji decyzji Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. nr [...] przez właściwy organ. Dopóty jednak decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, wywiera prawne skutki. Zaś funkcjonowanie decyzji Wójta w obrocie prawnym musi być uwzględnione przez organy, co oznacza, że nie mogą być formułowane tezy opozycyjne względem treści tej decyzji.

Ustawodawca honoruje odrębność właściwości organów, zapewniając jednocześnie możliwość wpływu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Instrumentem prawnym służącym wdrożeniu weryfikacji decyzji Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. może być środek przewidziany w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z przepisem tego artykułu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 76 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wniósł do właściwego hierarchicznie organu wobec Wójta wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 cytowanej ustawy, a niejako "na własną rękę" dokonał weryfikacji tej decyzji.

18. W omawianym zakresie przedmiotu, jakim jest ochrona przyrody została wydana dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L Nr 206/1992, s. 7), zwana dyrektywą siedliskową, na której podstawie została powołana do życia Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000, obejmująca obiekty wymagające ochrony i określone w załącznikach do dyrektywy (typy siedlisk naturalnych oraz gatunki roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony). Obiekty te wyznaczane są przez poszczególne państwa członkowskie na podstawie krajowych regulacji, jednakże kryteria tego procesu zostały określone w Załączniku III do dyrektywy siedliskowej. Kwalifikacja ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym państwo członkowskie proponuje wykaz terenów ze względu na występujące tam typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, następnie jest przeprowadzana ocena znaczenia dla Wspólnoty obiektów zamieszczonych na listach krajowych. Komisja Europejska w porozumieniu z państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który to projekt następnie musi zostać zatwierdzony przez Komisję. Przy czym wraz z zatwierdzeniem przez Komisję teren taki podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej przez dyrektywę siedliskową, natomiast państwo członkowskie maksymalnie w ciągu 6 lat musi wyznaczyć taki teren jako obszar ochronny.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk "Natura 2000" są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności. Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. TSUE wielokrotnie określał treść i zasięg "zasady ostrożności" jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska. W wyroku z 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 (Zb. Orz. 2006, s. I-8445) TSUE stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 ww. dyrektywy Rady 92/43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów oraz wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym (por. również orzeczenie TSUE wstępne z 13 stycznia 2005 r., w C-117/03, LEX nr 214527, w sprawie Societa Italiana Dragaggi SpA i inni v. Ministero delie Infrastrutture e dei Trasporti oraz Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia).

Powyższe wskazania nie mogą – w ocenie Sądu – prowadzić do naruszenia przepisów procesowych, wyrażających się w pominięciu treści funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2012 r. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa), jednak zasady te nie wymagają zakwestionowania możliwości stosowania nadzwyczajnych środków nadzoru, mających służyć naprawianiu wadliwości wydawanych w niższej instancji rozstrzygnięć przewidzianych w procedurze administracyjnej. Również biorąc pod uwagę nadrzędność interesu publicznego nie ma podstaw do rezygnacji z instytucji przewidzianej w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przeciwnie - interes ten przemawia za wniesieniem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

19. Ponadto należy wskazać, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2013 r., w ogóle nie odnosząc się do uzasadnienia decyzji Wójta Gminy O., nie tylko pominął prawne znaczenie tej części decyzji, o czym była wyżej mowa, ale również naruszył art. 107 Kpa, z którego wynika wymóg takiego sformułowania decyzji, by zawierała ona umotywowaną ocenę stanu sprawy.

Wobec stwierdzenia, że wskazane naruszenia są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 Kpa.

20. Sąd nie wypowiadał się w przedmiocie tego, czy przedmiotowe przedsięwzięcie, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie. Wobec popełnionych błędów proceduralnych i kognicji Sądu nie obejmującej decyzji Wójta Gminy O., przesądzenie tej kwestii byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Ponownie rozpatrując sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną, w szczególności co do prawnego znaczenia decyzji Wójta Gminy O. z [...] lutego 2013 r. i możliwości skorzystania w niniejszej sprawie z instrumentu przewidzianego w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

21. Wyżej przedstawione rozważania uprawniają do stwierdzenia, że należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy.