Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji X z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 987/15 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Fundacji X z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji X na rzecz R. K. kwotę 1099, 01 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt dziewięć, 0,01) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 1761/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 987/15, zobowiązał X z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego R. K. z dnia 14 lipca 2015 r. w zakresie pkt 4 i 6, umorzył postępowanie w pozostałej części, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek o wymierzenie Fundacji grzywny. W uzasadnieniu wskazał na następujący stan faktyczny i prawny:

R. K., powołując się na art. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i następne ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) w dniu 14 lipca 2015 r. złożył do Zarządu Fundacji X z/s w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyboru oferty w dwóch zadaniach:

[...]– materac przeciwodleżynowy 90 cm,

[...]– materac przeciwodleżynowy 100 cm,

poprzez:

1) wskazanie, czy przedstawiona przez Fundację w piśmie z dnia 7 lipca 2015 r. kwota jednostkowa 6.979 PLN dotycząca oferty materaca Auto Logic 110 jest wartością netto czy wartością brutto,

2) przedstawienie dokumentu pisemnego zestawienia poszczególnych ofert i dokonanej i przeprowadzonej ich analizy przez Ekspertów Komisji Konkursowej,

3) przedstawienie dokumentu punktowej oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w regulaminie z uwzględnieniem wymagań określonych w SIW Kontraktu i osiągniętych w toku negocjacji – dokonanej przez Komisję Konkursową,

4) przedstawienie protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej zatwierdzonego przez Prezesa i Zarząd Fundacji X w zakresie wyboru oferenta na dostawę materacy w dwóch zadaniach:

[...] - materac przeciwodleżynowy 90 cm,

[...]- materac przeciwodleżynowy 100 cm.

5) przedstawienie pełnej specyfikacji technicznej cech techniczno-użytkowych /parametrów technicznych/ produktu "oferty Real na materace o szer. 90 cm i 100 cm Auto Logic 110", w ich zgodności do szczegółowych zapisów zawartych SIWK, tj. Opis parametrów wymaganych, Negocjacje z zachowaniem konkurencji znak: [...], Specyfikacja Istotnych Warunków Kontraktu wraz z załącznikami zaakceptowana przez Prezesa Zarządu Fundacji "X", załącznik nr 1.1.03 Parametry techniczno-użytkowe, załącznik nr 1.1.04 parametry techniczno-użytkowe /W. dnia 20.03.2015/ w zakresie wymagań na dostawę materacy w dwóch zadaniach, oraz w oparciu o zdeklarowane parametry opisowe w ofercie konkursowej przez oferenta A. J. Z. prowadzącego działalność pod firmą [...] A. J. Z. siedziba ul. K. [...],[...]-[...] O., ul. Ż. [...] p. [...]:

- [...] materac przeciwodleżynowy 90 cm,

- [...] materac przeciwodleżynowy 100 cm.

6) dostarczenie kompletnej dokumentacji filmowej, która była przez Fundację realizowana w trakcie trwania Konkursu Ofert, w zakresie udziału skarżącego w tym Konkursie przed Komisją Konkursową.

Skarżący poprosił o przesłanie żądanych informacji na podany we wniosku adres i wyraził gotowość pokrycia ewentualnych kosztów związanych z udostępnieniem informacji.

Następnie R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji X z siedzibą w W. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, że organ w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. odpowiedział zgodnie z wnioskiem właściwie tylko co do pkt 1 wniosku, zaś co do pozostałych jego punktów ogólnikowo stwierdził, że informacje, o które skarżący wnioskował, otrzymał w poprzednich pismach organu z dnia 20 i z dnia 28 maja 2015 r., z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz z dnia 7 lipca 2015 r. Podniósł, że naruszenia prawa procesowego i materialnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i przez to powodujące uszczerbek w interesie prawnym skarżącego, są naruszeniami na tyle doniosłymi prawnie, że winny skutkować zobowiązaniem Fundacji do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w żądanej we wniosku formie kserokopii dokumentów oraz kopii materiału filmowego.

Fundacja, reprezentowana przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania i zwrot jego kosztów. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik Fundacji podał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, żądana informacja została mu udzielona w wyczerpującym zakresie, czyniąc tym samym wniosek o udostępnienie informacji publicznej bezprzedmiotowym. Niemniej jednak, stosownie do dyspozycji art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Wskazał, że Fundacja udostępniła skarżącemu wnioskowane przez niego informacje w żądanej formie. Nie udostępniła jedynie protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej oraz dokumentacji filmowej, na której został utrwalony udział skarżącego w jej posiedzeniu, bowiem posiedzenia Komisji Konkursowej nie są protokołowane, a nagranie miało charakter tymczasowy i zostało usunięte po zakończeniu postępowania konkursowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, Fundacja jako organizacja pożytku publicznego, a więc prowadząca działalność pożytku publicznego, wykonuje zadania publiczne. Jest zatem podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dla uznania Fundacji za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ważne jest, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.), podatnik podatku dochodowego od osób fizycznych może, na zasadach i w trybie określonym w przepisach odrębnych, przekazać 1% podatku, obliczonego zgodnie z odrębnymi przepisami, na rzecz wybranej przez siebie organizacji pożytku publicznego. Otrzymane przez organizacje pożytku publicznego środki finansowe pochodzące z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych mogą być wykorzystane wyłącznie na prowadzenie działalności pożytku publicznego. Tym samym uzasadniona wydaje się teza, że możliwość dysponowania tymi środkami o charakterze podatkowym, a więc środkami publicznymi, mieści się w pojęciu "dysponowania majątkiem publicznym".

Nadto Fundacja zobowiązana była do działania na podstawie art. 4b pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zatem podstawowym obowiązkiem Fundacji, jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji, była ocena, czy żądane przez skarżącego informacje w zakresie określonym w jego wniosku z dnia 14 lipca 2015 r. posiadają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z akt sprawy, a w szczególności z pism Fundacji kierowanych do skarżącego wynika, że Fundacja uznała, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i informacje te zostały mu udostępnione z wyłączeniem pkt 4 i 6 wniosku. Fundacja poinformowała skarżącego, że nie dysponuje protokołem z posiedzenia Komisji Konkursowej, bowiem posiedzenia te nie są protokołowane, a przedmiotowe nagranie filmowe, jako tymczasowe, zostało usunięte po zakończeniu postępowania konkursowego. Natomiast zdaniem skarżącego, Fundacja udzieliła mu informacji w zakresie pkt 1 wniosku, natomiast w jego ocenie nie uzyskał informacji w zakresie pkt 2-5 wniosku.

Sąd I instancji, dokonując analizy wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2015 r., doszedł do przekonania, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą one określonych faktów związanych z prowadzonym przez Fundację konkursem ofert na zakup wyrobów medycznych, które znalazły odzwierciedlenie w dokumentach wytworzonych podczas prowadzonego konkursu ofert na zakup wyrobów medycznych i które zostały przekazane skarżącemu. Jednocześnie WSA w Warszawie stwierdził, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został jednak zrealizowany w zakresie pkt 4 i 6.

Fundacja w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. zawiadomiła skarżącego, że nie posiada informacji określonych w pkt 4 i 6 jego wniosku i podała, co jest przyczyną braku możliwości udostępnienia ich zgodnie z wnioskiem. Jednakże w ocenie Sądu jest to niewystarczające, aby przyjąć, że Fundacja nie pozostaje w bezczynności. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że z przeprowadzonego przez Fundację przedmiotowego konkurs ofert nie został sporządzony protokół. Nawet, jeżeli taka sytuacja zaistniała, to Fundacja powinno to uprawdopodobnić, np. poprzez oświadczenie Zarządu Fundacji. Podobnie ma się sprawa związana z nagraniem filmowym, które, jako tymczasowe, zostało usunięte. To również powinno zostać uprawdopodobnione, np. w formie protokołu anulowania, czy też zniszczenia.

Reasumując Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Fundacja pozostaje w bezczynności w zakresie określonym w pkt 1 wyroku, albowiem nie uprawdopodobniła, że żądanych przez skarżącego informacji publicznych nie posiada.

W dniu 14 maja 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Fundacja X, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła ona WSA w Warszawie:

- naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, iż X jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada, co w konsekwencji skutkowało, stwierdzeniem bezczynności X, przy czym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w trakcie postępowania, dotyczącego udostępnienia informacji publicznej X podjęła wszystkie środki, celem szybkiego i możliwie jak najbardziej precyzyjnego udostępniania żądanych informacji. Niemniej jednak z przyczyn obiektywnych zadośćuczynienie punktom 4 i 6 wniosku skarżącego nie było możliwe, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści stanowiska X z dnia 10 sierpnia 2015 r., skierowanego bezpośrednio do samego wnioskodawcy. W ocenie X, pismo z dnia 10 sierpnia 2015 r., w którym to X w sposób precyzyjny udostępnia żądane informacje oraz wyjaśnia przyczyny, dla których nie jest w stanie przekazać wszystkich żądanych informacji, należy traktować właśnie jako oświadczenie Zarządu Fundacji.

Wskazano również, że przywołany w skardze do WSA "Regulamin procedury stosowanej przez Fundację X przy zawieraniu kontraktów na zakup wyrobów medycznych i sprzętów ratowniczych w drodze konkursu ofert" nie obliguje do sporządzenia pisemnego protokołu z posiedzeń komisji, co znajduje swoje potwierdzenie w zastosowanym zwrocie "lub/i". Ponadto, w żadnym zakresie sporządzenia protokołu nie determinuje notatka sporządzona przez przedstawicieli skarżącego, z której wynika jedynie, że "ze strony Członka Komisji siedzącego po lewej stronie p. J. i p. L.O. obok osoby, która pisała w naszej ocenie protokół z postępowania konkursowego (...)".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny prawa oraz orzecznictwa sądowego, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8 i art. 11 k.p.a., "a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji. W ocenie X, takie właśnie kryteria spełnia w zupełności stanowisko X z dnia 10 sierpnia 2015 r., kierowane do wnioskodawcy. Ponadto, "jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji pubIicznej, żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełna informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać podmiotu do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Jednocześnie stwierdził, że organ nieposiadający informacji publicznej, nie może jej udostępnić, a co za tym idzie, jego działanie nie może być traktowane, jako pozostawanie w stanie bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i jednocześnie podniósł, że z notatki służbowej sporządzonej przez jego pracowników wynika, iż z przebiegu prac Komisji Konkursowej był sporządzany protokół oraz była ona nagrywana.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może występować w czterech przypadkach.

Po pierwsze, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w ogóle nie odpowiada na wniosek, a więc organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Podmiot zobowiązany ignoruje wniosek, zachowuje się tak, jakby go nie było. Występujący tutaj "brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12). Zobowiązany milczy, chociaż przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.), wskazują, że spoczywa na nim obowiązek przedsięwzięcia odpowiednich działań. Ten rodzaj bezczynności występuje również wtedy, gdy zobowiązany odpowiedział tylko na część pytań zawartych we wniosku. Udzielenie tylko częściowej odpowiedzi powoduje, że zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w pozostałej części wniosku (wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/13).

Po drugie, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza terminy określone w art. 13 u.d.i.p. W tym zakresie wniosek o udzielenie informacji publicznej nie jest co prawda ignorowany, lecz podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dotrzymuje terminów udostępnienia informacji, określonych w u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3271/14).

Po trzecie, zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej. Wnioskodawcy została formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15).

Po czwarte, zobowiązany twierdzi, że informacji nie posiada, ale "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (...). Nie istniały podstawy do oddalenia skargi na bezczynność, skoro organ w pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy ani w odpowiedzi na skargę nie zawarł informacji o braku możliwości realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zobowiązany udziela wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie posiada informacji publicznej, ale nie udowadnia swoich twierdzeń. Trudno w takiej sytuacji skontrolować, czy zobowiązany istotnie nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie wskazał, że Fundacja X (dalej: Fundacja), nie przekazując R. K. żądanych przez niego informacji w postaci protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej w zakresie wyboru oferenta na dostawę materacy w dwóch zadaniach: 1) [...]- materac przeciwodleżynowy 90 cm, 2) [...] - materac przeciwodleżynowy 100 cm oraz dokumentacji filmowej z realizacji trwania Konkursu Ofert na ww. przedmioty, znalazła się w ostatnim rodzaju bezczynności, a więc nie wykazała, że istotnie posiadanej informacji nie ma.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie nakazał skarżącej kasacyjnie udostępnienia informacji publicznej, której ta jak twierdzi nie posiada, lecz wskazał na konieczność wiarygodnego przedstawienia przez Fundację, że istotnie żądane przez R. K. informacje nie istnieją. Tym bardziej, że z doręczonego przez pełnomocnika Fundacji "Regulaminu procedury stosowanej przez Fundację X przy zawieraniu kontraktów na zakup wyrobów medycznych i sprzętów ratowniczych w drodze konkursu ofert" wynika, że z posiedzeń Komisji Konkursowej obligatoryjnie jest sporządzany protokół, a fakultatywnie posiedzenia są dokumentowane za pomocą nagrań (bez wskazania, czy są to nagrania tylko dźwiękowe, czy też również filmowe).

Wobec tak jednoznacznie sformułowanego dokumentu, określającego zasady dokumentowania przez Fundację czynności podczas zakupu wyrobów medycznych, Sąd I instancji nie mógł poprzestać na uznaniu, że sama odpowiedź informująca, iż Fundacja nie posiada żądanych dokumentów, jest prawidłowa. W takiej bowiem sytuacji podmiot żądający informacji publicznej zostałby pozbawiony ochrony prawnej, a kontrola sądu administracyjnego okazałby się nieskuteczna. Dlatego też w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jej nie posiada, nie może on poprzestać jedynie na lakonicznej informacji o braku żądanej informacji, ale powinien wykazać dlaczego jej nie ma.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.