Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wr 34/20 w sprawie ze skargi W. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa działającego przez Dyrektora Ośrodka Terenowego we Wrocławiu w przedmiocie sprostowania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 października 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wr 34/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa działającego przez Dyrektora Ośrodka Terenowego we Wrocławiu, w przedmiocie sprostowania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego:

I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;

II. stwierdził, że Dyrektor Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania;

III. stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

IV. przyznał od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych;

V. dalej idącą skargę oddalił;

VI. zasądził od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż W. M. (dalej w skrócie zwany jako: "Skarżący") zaskarżył bezczynność i przewlekłość Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa działającego przez Dyrektora Ośrodka Terenowego we Wrocławiu (dalej: "organ") w rozpatrzeniu wniosku o sprostowanie decyzji Naczelnika Gminy P. nr 140/86 z 23 września 1986 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego małżonków P. i T. M. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji; zobowiązanie organu do stwierdzenia i uznania uprawnienia strony do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej jeżeli pozwala na to charakter sprawy; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, że miały one charakter rażącego naruszenia prawa; nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a") oraz przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w tym artykule.

Sąd I instancji uznał, iż w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności i przewlekłości. Dalej omówił dotychczasowy przebieg postępowania, zainicjowany wnioskiem W. M. z 7 maja 2014 r. o sprostowanie błędu pisarskiego w decyzji Naczelnika Gminy P. z 23 września 1986 r. nr 140/86. Sąd zauważył, iż postanowieniem z 8 lutego 2017 r. organ kolejny raz poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego i wyznaczył nowy termin na jej realizację, do 28 kwietnia 2017 r. Następnie organ nie podjął już żadnych innych czynności wyjaśniających, aż do czasu złożenia niniejszej skargi. Dopiero w jej następstwie ustalił, w dniu 9 lipca 2020 r., dane osobowe następców prawnych T. i P. M. i postanowieniem z 15 lipca 2020 r. odmówił sprostowania decyzji Naczelnika Gminy P. z 23 września 1986 r.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że organ pozostawał w sprawie Skarżącego bezczynny od 8 lutego 2017 r. do 9 lipca 2020 r. Ponadto na wcześniejszych etapach postępowania widoczne są okresy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, charakteryzujący się brakiem koncentracji podejmowanych czynności procesowych. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, żeby postępowanie w tym okresie cechowało się należytą dynamiką, a czynności postępowania były należycie skoncentrowane. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organowi można przypisać zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Następnie wyjaśniono, że wydanie przez organ postanowienia kończącego postępowanie uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu, stało się ono bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Dopuszczając się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II sentencji wyroku) organ uchybił nie tylko przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, ale także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Sposób prowadzenia postępowania podważa również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sąd uznał też, na podstawie art. 149 § § 1a p.p.s.a., że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania organu miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał także od organu administracji na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu kwota ta jest adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, takimi jak zasada demokratycznego państwa prawa i prawo do dobrej administracji. Zasądzona kwota jest adekwatna do stopnia bezczynności i przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (tak subiektywnych, jak i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes Skarżącego. Pozwala bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanemu nadmiernie długim oczekiwaniem na rozpoznanie jego wniosku. Zasądzona kwota stanowi również sankcję dla organu, nie tylko za opieszale prowadzone postępowanie administracyjne, ale również za naruszenie interesu publicznego.

Dalej wyjaśniono, iż Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił. Sąd oddalił również dalej idące żądanie Skarżącego, dotyczące przyznania wyższej sumy pieniężnej (pkt V wyroku).

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).

Skargę kasacyjna od powyższego wyroków wniósł W. M. zaskarżając go w części dotyczącej punktu IV.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną subsumpcję i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasądzona kwota w wysokości 2.000,00 zł, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, jest kwotą adekwatną do stopnia bezczynności i przewlekłości organu, a nadto uwzględniającą interes skarżącego, w tym jest kwotą mogącą zadośćuczynić poczuciu krzywd skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenia od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z 154 § 6 p.p.s.a kwoty 24.000,00 zł w miejsce zasądzonej w pkt. IV skarżonego wyroku kwoty 2.000,00 zł,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, iż na dzień złożenia skargi kasacyjnej sprawa nie jest zakończona i toczy się postępowanie w II instancji. Postępowanie zatem toczy się 6 lat bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Bezczynność i przewlekłość organu stwierdził Sąd I instancji. W ocenie Skarżącego Sąd I instancji zastosował poprawnie art. 149 § 2 p.p.s.a., ale błędnie określił wysokość sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Zauważono, iż kwota, o której mowa w tym przepisie, posiada funkcję represyjną jak również funkcję prewencyjną. Ma też znaczenie kompensacyjne, którego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Znaczenie kompensacyjne ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Instytucja kompensacyjna wyrażona w art. 149 ustawy p.p.s.a. wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie przyznana przez Sąd I instancji kwota nie spełnia tych wymogów. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż przyznanie kwoty 2.000,00 złotych za okres 6 lat prowadzenia postępowania jest dla strony urągający, powodujący jeszcze większy brak zaufania do organów władzy publicznej, a w tym zakresie do władzy sądowniczej. W okresie tym Skarżący został zobligowany do zapłacenia zachowku w postępowaniu cywilnym, a wyrok wydany w nim opierał się na decyzji, której postępowanie o sprostowanie błędu dotyczy (co w aktach sprawy zostało zasygnalizowanie organowi I instancji). Ponadto w tym samym czasie W. M. pochował syna, który zmarł w wyniku choroby nowotworowej. Zatem, gdyby organ I instancji załatwił sprawę w terminie, Skarżący mógłby uniknąć znaczących kosztów postępowania cywilnego i egzekucyjnego (około 12.000 zł).

Odnosząc natomiast zasądzoną kwotę, w wysokości 2.000,00 zł, do rzeczywistego okresu przewlekłości postępowania, tj. 6 lat, Skarżący doszedł do wniosku, że otrzymał 333.33 zł za każdy rok przewlekłości, co stanowi 27,77 zł za każdy miesiąc oczekiwania na załatwienie sprawy przez organ. Kwota przyznana przez Sąd I instancji w ramach rekompensaty w żaden sposób nie czyni zadośćuczynienia za krzywdę jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania administracji publicznej, według niej jest wręcz krzywdząca. Powyższe wyliczenia świadczą, iż zasądzona kwota jest rażąco niska, nieadekwatna do zaistniałych okoliczności i nie stanowi jakiejkolwiek sankcji dla organu, za jego niezgodne z prawem postępowanie. W wymiarze rocznym i miesięcznym wręcz zachęca organ do naruszania prawa, jest niezgodna z jej sankcyjno-represyjnym celem.

Wobec powyższego, Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w pkt IV i zasądzenia na jego rzecz kwoty wynikającej z przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a w wysokości 24.000,00 zł.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie wniósł o jej oddalanie w całości. W ocenie organu żądanie skarżącego jest rażąco wygórowane. Zauważono, iż przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Przy tym, pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Skarżący zmienił swój wniosek z dnia 7 maja 2014 r. inicjujący postępowanie o sprostowanie decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 23 września 1986 r., precyzując że wniosek ten należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Oznacza to, że z jednej strony Skarżący usiłuje uwypuklić negatywny wpływ jaki miała na niego przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu, zaś z drugiej strony dzień po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego, i po ponad 6 latach od zainicjowania postępowania przez skarżącego kasacyjnie, modyfikuje on swój wniosek niwecząc de facto przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiocie sprostowania ww. decyzji.

Organ wyraził pogląd, że w przypadku powoływania się przez zainteresowaną stronę na doznaną przez nią szkodę lub krzywdę (np. z powodu stwierdzonej przez Sąd I instancji bezczynności oraz przewlekłości), strona powinna wykazać ich ekonomiczny wymiar w toku procesu cywilnego, za pomocą stosownych środków dowodowych.

Zwrócono też uwagę, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Instytucja przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie powinna zatem służyć tak daleko idącemu wzbogaceniu strony postępowania. Tymczasem kwota 24.000 zł, odpowiadająca wysokości rocznego wynagrodzenia minimalnego w roku 2020 (2.600 zł brutto « 2.000 zł netto), niewątpliwie służy zaspokojeniu interesów ekonomicznych, a nie procesowo-administracyjnych Skarżącego.

Zauważono nadto, iż rozstrzygnięcie merytoryczne zostało wydane jeszcze przed przekazaniem akt sprawy oraz samej skargi do WSA. Nie jest zatem zasadne dodatkowe "sankcyjno-represyjne" motywowanie organu do przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości postępowania, bowiem stwierdzone przez WSA we Wrocławiu uchybienia miały charakter wyjątkowy i incydentalny.

Obecny na rozprawie dniu 20 lipca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę kasacyjna i podniósł, iż postępowanie w sprawie do tej pory nie zostało zakończone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyli, co następuje:

Zgodnie z zasadą wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji badaniu podlegały wyłącznie zarzuty, podniesione w skardze kasacyjnej, służące uzasadnieniu przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjne zakwestionował opisany wyrok WSA we Wrocławiu jedynie w części w jakiej odmówiono mu zasądzenia od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W zaskarżonym punkcie IV wyroku Sądu I instancji zasądzono od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz W. M. kwotę 2.000,- złotych, co zdaniem Skarżącego jest kwotą radykalnie zbyt małą - winna ona wynosić 24.000 zł.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną - zawarte w punkcie IV zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zauważyć należy, iż użytego w tym przepisie zwrotu "może ponadto orzec" wynika, iż sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobligowany, do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko, że nie sprecyzował przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale także nie określił kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w sprawie sumy. Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż w takim przypadku ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r o sygn. akt II OSK 1764/22 oraz z 5 czerwca 2023 r. o sygn. II OSK 2066/22 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Należy zauważyć, iż Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego uznał zasądzenie kwoty w wysokości 2.000,- zł za zasadne. Zwrócił uwagę na kompensacyjny charakter tego środka - zadośćuczynienie za poczucie krzywdy wywołane nadmiernie długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku skarżącego, jak też sankcyjny wobec organu, za opieszałe prowadzenie postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, iż z uwagi na kompensacyjny charakter sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a wniosek o jej przyznanie powinien zawierać uzasadnienie. To Skarżący winien określić charakter tej szkody jak i jej wielkość (por. wyrok NSA z 24 marca 2023 r. o sygn. akt III OSK 7693/21). W swojej skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa W. M. w żaden sposób nie wyjaśnił jaka krzywda, szkoda lub inne niekorzystne dla niego konsekwencje uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Wskazanie takich okoliczności dopiero w skardze kasacyjnej nie może natomiast odnieść skutku. Nie może być bowiem w takiej sytuacji mowy o przekroczeniu przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego, skoro zawarty w skardze wniosek strony o zasądzenie sumy pieniężnej nie był właściwie uzasadniony. Trudno zarzucić temu Sądowi, iż przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej nie wziął pod uwagę okoliczności, które nie były mu wówczas znane.

Wobec uwag Skarżącego kasacyjnie, dotyczących wysokości przyznanej sumy pieniężnej warto zaznaczyć, iż kompensacyjny charakter sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. Środek ten różni się tym samym od odszkodowania i zadośćuczynienia, o którym mowa w z art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego w związku z art. 448 k.c. (patrz. wyrok NSA z 11 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 2906/20 ). Niemniej stwierdzenie bezczynności Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (pkt II zaskarżonego wyroku) otwiera Skarżącemu drogę dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.