Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Człuchowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 5 września 2024 r. G. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Człuchowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi dokumentów wynika, że pismem z 12 czerwca 2024r., które wpłynęło do organu dzień później, G. K. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Człuchowie o udostępnienie informacji publicznej "jakie otrzymują wynagrodzenia za pracę wszyscy pracownicy tutejszego sądu wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracy funkcjonariuszy publicznych".

Pismem z 20 czerwca 2024 r. Prezes Sądu Rejonowego w Człuchowie udzielił wnioskodawcy informacji publicznej przedstawiając w formie tabeli listę 31 pracowników Sądu i odpowiadające im odpowiednio wynagrodzenia (z podziałem na wynagrodzenie zasadnicze, kwotę dodatku stażowego oraz dodatku funkcyjnego, terenowego lub specjalnego). W przypadku osób zatrudnionych na stanowiskach: asystenta sędziego, głównego księgowego, kierownika oddziału, kierownika wydziału, zastępcy kierownika wydziału, starszego sekretarza sądowego, sekretarza sądowego, stażysty, pracownika biurowego, woźnego sądowego oraz robotnika gospodarczego (Lp. 21-31 tabeli) organ zanonimizował ich imiona i nazwiska.

Odpowiedź na wniosek organ wysłał na wskazany przez wnioskującego adres Zakładu Karnego w C., a z uwagi na przeniesienie osadzonego i zwrot przesyłki (26 czerwca 2024 r.), 27 czerwca 2024 r. wysłano pismo wnioskodawcy na adres Zakładu Karnego w P.

W osobiście sporządzonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. K. wniósł o stwierdzenie, że w sprawie zaistniała bezczynność i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej "od punktu 21 do punktu 27 w terminie7 dni".

Ponadto, skarżący wystąpił o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przeprowadzenie rozprawy.

Z treści skargi wynika, że organ niezasadnie nie udostępnił skarżącemu imion i nazwisk pracowników wymienionych w odpowiedzi na złożony wniosek w zakresie punktu 21-27 (tabela). Skarżący zarzucił również organowi celowe naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Człuchowie wniósł

o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny i wyjaśnił, że 19 czerwca 2024 r. zwrócił się do IODO o wyrażenie opinii co do ujawnienia nazwisk wszystkich pracowników sądu i ich wynagrodzeń, jako informacji publicznej.

W piśmie z 19 czerwca 2024 r. IODO wskazał, że zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.) pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Wynagrodzenie pracownika jest jego dobrem osobistym, tak więc ujawnienie jego wysokości stanowi naruszenie jego dóbr. Wynika to z prawa do poufności w zakresie informacji o wysokości wynagrodzenia, które wiąże się z jego indywidualnym stosunkiem pracy, który jest relacją dwustronną, pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Mając na uwadze powyższe, co do zasady pracodawca nie może ujawniać wysokości wynagrodzenia pracownika. Oczywiście jeżeli obowiązek informacyjny wynika z przepisu prawnego pracodawca ma obowiązek wykazania wysokości wynagrodzenia, nawet bez zgody pracownika. Jeżeli pracownicy zajmują stanowiska państwowe, czy też pełnią funkcje publiczne, wówczas wysokość ich wynagrodzenia nie należy jedynie do wyłącznej sfery prywatności tych osób.

Informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej również w skrócie: "u.d.i.p.". Z przepisu wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Tak więc ograniczenie, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej słabnie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (wyrok NSA z 22 września 2016 r., I OSK 358/15). Wynagrodzenie stanowi rekompensatę za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14).

Organ wskazał, że z uwagi na RODO nie można udostępniać osobom nieupoważnionym danych osobowych pracowników, w tym informacji o wysokości wynagrodzenia ponieważ dotyczy zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Pracodawca, jako administrator danych osobowych, jest zobligowany do ich ochrony i nieujawniania. Tak więc, wnioskodawca powołujący się na prawo o dostępie do informacji publicznej nie ma prawa do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia konkretnego, indywidualnego pracownika, chyba że pracownik ten wyraził na to zgodę.

W ocenie organu, informacje odnoszące się do zarobków pracowników Sądu mają charakter informacji publicznej. Wynika to stąd, że wynagrodzenia pracowników dotyczą sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy o finansach publicznych. Co ważne, o ile informacja o wysokości wynagrodzenia pracowników pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń, a więc ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanych nagród, o tyle informacja taka w przypadku pracowników niepełniących funkcji publicznych podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Oznacza to, że może być ona udostępniona w pełnym zakresie (z podaniem imion i nazwisk) tylko wówczas, gdy osoba taka wyraźnie oświadczy, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i zgadza się na ujawnienie swoich danych.

Cytując wyrok WSA w Gdańsku z 18 marca 2020 r., II SAB/Gd 106/19, organ wyraził stanowisko, że informacja o wynagrodzeniu pracowników urzędu pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanego wynagrodzenia, niezależnie od tego, czy osoba taka jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę, mianowania, powołania, wyboru, czy umowy cywilnoprawnej. W pozostałych przypadkach należy podać wyłącznie stanowisko i widełki w których mieści się wynagrodzenie na danym stanowisku pracy.

Odnosząc się do kwestii bezczynności organ zaznaczył, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 13 czerwca 2024 r., a Prezes Sądu Rejonowego w Człuchowie udzielił, z zachowaniem wymaganego 14 dniowego terminu, odpowiedzi z 20 września 2024 r. W odpowiedzi organ wskazał imiona i nazwiska, stanowiska i wysokość wynagrodzenia wszystkich funkcjonariuszy publicznych pracujących w sądzie oraz stanowiska i wysokość wynagrodzeń pracowników nie będących funkcjonariuszami publicznymi. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że odpowiedź trzeba traktować jako udzielenie informacji publicznej, choć nie zawsze może ona satysfakcjonować zainteresowanego. Organ odniósł się również do kwestii pozostawania w bezczynności. Ponadto wskazał, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu wykorzystania jej dla dobra wspólnego, ale interesu osobistego. Celem zaś ustawy jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.

Zatrudnienie na stanowisku urzędniczym nie oznacza, że osoba pełni funkcję publiczną, a w konsekwencji, że informacja o niej jest publiczna. W wyroku z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15, NSA stwierdził, że osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się głównie poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 k.k. oraz do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ten pierwszy termin jest znacznie szerszy i obejmuje również osoby zajmujące w życiu publicznym istotną pozycję z punktu widzenia kształtowania postaw i opinii ludzi, wywołujące powszechne zainteresowanie ze względu na te lub inne dokonania, np. artystyczne, naukowe czy sportowe. Analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Z kręgu przedstawicieli organów władzy i kontroli publicznej wyłączono osoby wykonujące wyłącznie czynności usługowe w tych instytucjach. Chodzi o osoby, do obowiązków których należy wykonywanie czynności pomocniczych, niezwiązanych z udziałem w procesie podejmowania decyzji władczych. W tym kręgu nie mieszą się osoby na stanowisku sekretarskim, a więc których rola ogranicza się do zapewnienia jednostce wsparcia organizacyjno-technicznego (por. wyrok SN z 12 grudnia 2019 r., IV KK 506/19).

Definicja legalna pojęcia "funkcjonariusz publiczny" została uregulowana w art. 115 § 13 k.k. i stanowi katalog zamknięty. W zakresie tym orzekały sądy, które przyjęły m.in., że funkcjonariuszem publicznym jest funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu (obecnie Służba Ochrony Państwa), czy egzaminator wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, ale nie jest nim np. urzędnik sądowy. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zobacz: wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2015 r., IV SAB/Po 134/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Urzędnicy sądowi, czy pracownicy obsługi, tj. woźny, pracownik gospodarczy nie dysponują mieniem Skarbu Państwa, ani nie wydają samodzielnych decyzji, nie mają wpływu na ich treść, nie zarządzają sprawami związanymi z wykonywaniem ich obowiązków.

W piśmie procesowym z 9 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu wskazał, że organ nieprawidłowo nie zaliczył do grona osób pełniących funkcje publiczne: asystenta sędziego, kierownika wydziału, zastępcę kierownika wydziału, sekretarzy sądowych, głównego księgowego, kierowników i kierowników oddziałów. Wbrew stanowisku organu za osoby pełniące funkcje publiczne należy uznać również osoby wymienione w tabeli przedłożonej przez organ do pozycji 27. Stanowisko organu jest nieprawidłowe w szczególności w odniesieniu do stanowiska głównego księgowego. Osobę tę z pewnością należy uznać za pełniącą funkcję publiczną, ponieważ gospodaruje ona środkami publicznymi, a w ramach sprawowanej funkcji posiada swobodę decyzyjną.

Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik wskazał, że funkcję publiczną pełnię osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Wbrew stanowisku organu, osobom wykonującym pracę na stanowiskach głównego księgowego oraz starszego specjalisty pracy socjalnej - koordynatora należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Informacja o wysokości ich wynagrodzeń ma bowiem związek z warunkami powierzenia im wykonywania funkcji kierowniczych i pracowniczych i należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany. Nie budzi wątpliwości, że wskazane osoby działają w strukturze organizacyjnej organu na stanowiskach, na których realizują zadania publiczne nałożone na organ. A zatem żądane w tym zakresie przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu, bez konieczności uprzedniego pytania o zgodę osoby, której ta informacja dotyczy (wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r., II SA/Wa 372/19).

W świetle takiej wykładni, za osoby pełniące funkcje publiczne należy uznać także kierowników wydziałów i oddziałów sądu oraz pracowników sekretariatów i asystenta sędziego, ponieważ osoby te wykonują zadania powierzone im przez sędziów i mają wpływ na treść rozstrzygnięć sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej w skrócie: "p.p.s.a.", Sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Przy czym, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl natomiast art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest działalność Prezesa Sądu Rejonowego w Człuchowie w przedmiocie rozpoznania wniosku G. K. o udostępnienie informacji publicznej określonej w piśmie z 12 czerwca 2024 r. We wniosku tym skarżący wystąpił o wskazanie wysokości wynagrodzenia za pracę wszystkich pracowników sądu wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracy funkcjonariuszy publicznych.

Podstawę prawną przedmiotowego wniosku stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa ust. 2 tego przepisu, stanowiąc że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zgodnie z ust. 6 cytowanego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast, ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Dla stwierdzenia zatem bezczynności organu lub innego podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest spełnienie kumulatywnie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wniosek o udostępnienie takiej informacji kieruje się do podmiotu, który w świetle ustawy jest zobowiązany do jej udzielenia. Po drugie, wnioskowana informacja musi zaliczać się do kręgu informacji publicznych w rozumieniu ustawy. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona zaistniała i czy była zawiniona.

W realiach sprawy Sąd uznał, że wniosek o udostępnienie informacji niewątpliwie złożony został do podmiotu, który należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., takimi podmiotami są organy władzy publicznej, zaś w myśl art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy i trybunały sprawują władzę sądowniczą. Z kolei art. 175 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy, jako organy władzy sądowniczej wydające wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, wykonują zadania w imieniu państwa, którego funkcje realizują. Są to więc organy państwowe powołane do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. W związku z tym należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka podmiotowa.

Odnośnie zaś przedmiotu wniosku wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu tak zdefiniowanego pojęcia informacji publicznej znajduje się w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Tak więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wskazano natomiast, że informacją publiczną stanowią w szczególności informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

W związku z tym wniosek o udostępnienie wysokości zarobków funkcjonariuszy publicznych mieści się w zakresie informacji mających walor informacji publicznych podlegających udostępnieniu.

Jednakże w kontekście zakresu przedmiotowego żądanej we wniosku informacji publicznej należy mieć na względzie, że ograniczenie, o jakim mowa w przywołanym art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, występuje również na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W przedmiotowym wniosku skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zarobków wszystkich pracowników organu wraz z podaniem ich imienia i nazwiska. W udzielonej odpowiedzi organ uczynił zadość temu żądaniu, jednakże tylko w stosunku do osób, które w jego ocenie pełnią funkcje publiczne, tj. sędziów, referendarzy sądowych, dyrektora, kuratorów specjalistów oraz starszych kuratorów zawodowych. W przypadku pozostałych zatrudnionych osób, tj. asystenta sędziego, głównego księgowego, kierownika oddziału, kierownika wydziału, zastępcy kierownika wydziału, starszego sekretarza sądowego, sekretarza sądowego, stażysty, pracownika biurowego, woźnego sądowego oraz robotnika gospodarczego, organ udzielił informacji anonimizując jednak ich dane osobowe (ochrona pracowników niepełniących funkcji publicznych ze względu na ich prywatność).

W ocenie Sądu, postępowanie Prezesa Sądu Rejonowego w Człuchowie w sprawie było właściwe, a poprzez nie ujawnienie danych osobowych osób wymienionych w punktach 21-31 udzielonej odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zależność pomiędzy prawem do dostępu do informacji publicznej a definicją osoby pełniącej funkcję publiczną była przedmiotem analizy i rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w wyroku z 22 lipca 2020 r., II SA/Gd 124/20. Sąd w składzie orzekającym w całości podzielił poglądy i argumentację w nim zawartą i przyjął je za własne.

Posiłkując się wyrażonymi w ww. wyroku stanowiskiem Sąd wskazuje, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP, poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazując czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa katalog podmiotów, o działalności których informacje mają charakter publiczny, tj. organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności wskazanych tam podmiotów uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach ustawy nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) (zob. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009r., I OSK 2093/14).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyrok NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04).

Prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Informacją publiczną nie jest informacja o sprawach "niepublicznych". Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, op. cit., s. 19 i 24). Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być zatem i nie jest środkiem, który można wykorzystać w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji o sprawach publicznych, a nie do wszelkich informacji. W piśmiennictwie trafnie zwraca się przy tym uwagę, że ustawa daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30), stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko Trybunału, NSA w wyroku z 9 czerwca 2017r., I OSK 2130/15 trafnie stwierdził, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji".

Przedstawiony w przedmiotowym wyroku pogląd NSA należy w pełni zaaprobować. O ile zatem sama wysokość zarobków osób świadczących pracę na rzecz Sądu Rejonowego w Człuchowie może stanowić informację publiczną, dotyczy bowiem gospodarowaniem mieniem publicznym przez Sąd, o tyle dane osobowe pracowników niepełniących funkcji publicznych nie mogły stanowić informacji publicznej.

W ocenie Sądu, asystent sędziego, główny księgowy, kierownik oddziału, kierownik wydziału, zastępcy kierownika wydziału, starszy sekretarz sądowy, sekretarz sądowy, stażysta, pracownik biurowy, woźny sądowy czy robotnik gospodarczy, wbrew stanowisku skarżącego, nie pełnią funkcji publicznych. Osoby piastujące wymienione stanowiska nie wykonują zadań władzy publicznej i nie gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wymienione stanowiska mają bowiem charakter usługowy i techniczny, a ich cechą jest podległość służbowa i brak właściwej dla osób sprawujących funkcje publiczne samodzielności i korespondującej z nią wyłącznej odpowiedzialności. Ich działania nie mają charakteru niezależnego i autonomicznego. Trudno też mówić w stosunku do tych osób o istnieniu kompetencji decyzyjnej wykonywanej w ramach instytucji publicznej.

Wyprowadzony wniosek dotyczy wszystkich wymienionych stanowisk pracy, w tym funkcji głównego księgowego, wokół której koncentruje się zasadniczo argumentacja pełnomocnika skarżącego. I tak, odnosząc się do przywołanego w piśmie procesowym z 9 grudnia 2024 r. stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2019 r., II SA/Wa 372/19, Sąd co do zasady, podziela przekonanie o dopuszczalności stosowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozszerzającej wykładni przepisów tej ustawy oraz przywołane w tej materii poglądy judykatury. Należy jednak zauważyć, że Sąd nie jest związany przedmiotowym wyrokiem, a nadto powinien uwzględniać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Przy czym wykładnia może podlegać pewnym ograniczeniom, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Należy bowiem uwzględnić, że w świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1530), głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:

1) prowadzenia rachunkowości jednostki;

2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;

3) dokonywania wstępnej kontroli:

a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Przywołany przepis wskazuje zatem, że tak jak w przypadku pozostałych wymienionych w punktach 21-31 odpowiedzi na wniosek stanowisk pracy, główny księgowy również pełni jedynie funkcję usługową i techniczną względem kierownika jednostki. Charakter powierzonych głównemu księgowemu zadań wskazuje, że to nie przedstawiciel tego zawodu, a zlecający je kierownik jednostki pełni funkcję publiczną.

W świetle powyższej dokonanych rozważań, uprawniony jest pogląd, że asystent sędziego, główny księgowy, kierownik oddziału, kierownik wydziału, zastępcy kierownika wydziału, starszy sekretarz sądowy, sekretarz sądowy, stażysta, pracownik biurowy, woźny sądowy czy robotnik gospodarczy nie pełnią funkcji publicznych. Jednocześnie determinuje to stwierdzenie, że prawo do informacji publicznej w zakresie obejmującym dane osobowe wymienionych pracowników podlega ograniczeniu i w tym zakresie żądanie skarżącego nie mogło zostać uwzględnione (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).