II SA/Wa 679/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-14	
Data wpływu	2018-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Dąbrowska
Stanisław Marek Pietras	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 928/21	
Skarżony organ	Minister Sprawiedliwości	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1 ust. 1, art. 4 ust.1 i ust. 3; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 151 w zw. z art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Centralnego Zarządu [...] w [...] (dalej: "CZ[...]") wpłynął wniosek R. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii odpowiedzi CZ[...] na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z okresu 2010 - 2016.

W dniu [...] czerwca 2016 r., uznając że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej: "u.d.i.p.", organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 7 dni od otrzymania pisma.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu odnośnie kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Dyrektor Generalny [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Na skutek odwołania skarżącego, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja Ministra Sprawiedliwości stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 96/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia 26 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż w sprawie niniejszej organy nie wykazały w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Ocena Dyrektora Generalnego [...], jak i Ministra Sprawiedliwości we wskazanym wyżej zakresie jest oceną co najmniej przedwczesną, a tym samym dowolną, naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Uchybienie powołanemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem konieczne stało się wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Sąd zauważył, że Minister Sprawiedliwości przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął próbę dokonania - w ramach korespondencji z organem I instancji - ustaleń, co do pracochłonności udzielenia żądanej informacji publicznej, jednakże w istocie nie uzyskał od Dyrektora Generalnego [...] żadnych informacji (danych) w tym właśnie zakresie, które mogłyby świadczyć o tym, że rzeczywiście udostępnienie żądanej informacji publicznej mogłoby wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie organu. Organ odwoławczy ustalił przy tym, że korespondencja z RPO jest rejestrowana w ramach zbiorczej kategorii "Współpraca z ministerstwami i urzędami centralnymi".

Sąd stwierdził, iż w sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas można taką informację uznać za przetworzoną. Samo dokonanie anonimizacji nie jest jej przetworzeniem, a jedynie przekształceniem.

Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, ile rejestrów dotyczących lat 2010 - 2015 wymagałoby wstępnego przeglądu celem ustalenia, jak ogromny ilościowo może być zbiór żądanej informacji publicznej (czy są to rejestry ręczne (na takie, co do zasady wskazał organ odwoławczy), czy rejestry prowadzone w formie elektronicznej. Organ I instancji wskazywał w decyzji na różne komórki organizacyjne CZ[...], w których realizowane były sprawy dotyczące udzielanych odpowiedzi w latach wskazanych we wniosku. Na rozproszenie korespondencji w różnych komórkach CZ[...] wskazywał też organ II instancji. Ustalenia wymaga zatem, ile takich komórek organizacyjnych CZ[...] byłoby zaangażowanych w poszukiwanie żądanej informacji publicznej, ilu funkcjonariuszy obowiązanych byłoby dokonać czynności w celu realizacji wniosku i jaki czas musiałby być na to poświęcony. Ustalenia wymagać będzie również to, czy podjęcie ww. czynności wpłynie negatywnie na funkcjonowanie organu.

W przypadku dalszego twierdzenia, że żądana we wniosku informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, organ obowiązany będzie ponownie wezwać wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzić będą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę, iż dostęp do informacji jest zasadą konstytucyjną (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ewentualne zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z u.d.i.p., winno być przekonująco wykazane w decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, kwalifikując tę informację jako informację publiczną przetworzoną.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu podnosząc, że każda z komórek CZ[...] w swoim systemie informatycznym może bez trudności odnaleźć żądane informacje.

Dyrektor Generalny [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że udostępnienie wszystkich odpowiedzi CZ[...] na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z lat 2010 - 2016 będzie wymagało czynnego zaangażowania pracowników co najmniej 13 z 17 biur i zespołów CZ[...]. Określił, że samo odnalezienie informacji, o które wystąpi wnioskodawca wymaga przejrzenia 190 dzienników spraw przychodzących i wychodzących z CZ[...]. W dziennikach znajduje się ponad 1.381.350 zapisów. Organ oszacował, że przejrzenie wnioskowanych dokumentów zajmie nie mniej niż 160 godzin zegarowych co najmniej 18 osobom oddelegowanym specjalnie do tego zadania. W tym czasie osoby te nie będą mogły wykonywać swoich podstawowych obowiązków służbowych, co organizacyjnie zdestabilizuje pracę wielu komórek, a w konsekwencji całej instytucji. Organ podkreślił, że część wnioskowanych materiałów znajduje się w archiwach CZ[...]. W przypadku ich fizycznego odszukania (po uprzednim zidentyfikowaniu w dziennikach), dokumenty należałoby poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. anonimizacji i skopiowania.

Organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie wykazał, aby uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. R. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji kwestionując podjęte rozstrzygnięcie.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podejmując ww. rozstrzygnięcie organ wziął pod uwagę ustalenia w zakresie pracochłonności opracowania odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. poczynione podczas pierwotnego postępowania, zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Organ odwoławczy ustalił wówczas, że dokumenty, wnioskowane przez stronę nie tworzyły uporządkowanego, gotowego do udostępnienia zbioru, a korespondencja z Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie podlegała oznaczeniu odrębnym symbolem ewidencyjnym od pozostałych dokumentów. Wnioskowane dokumenty, tj. wystąpienia RPO i odpowiedzi CZ[...], dotyczą różnorodnej tematyki i z tego względu pozostają rozproszone w dokumentacji kancelaryjnej i archiwalnej poszczególnych komórek organizacyjnych CZ[...]. W okresie objętym zakresem wniosku CZ[...] nie używał programu komputerowego do ewidencjonowania korespondencji. Wpływająca korespondencja podlegała odnotowaniu w dziennikach korespondencji.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż realizując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. organ I instancji wnikliwie przeanalizował zakres czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ określił liczbę komórek organizacyjnych CZ[...], które musiałyby zostać zaangażowane, co przekłada się również na liczbę rejestrów korespondencji wymagających kwerendy. Organ wskazał także przybliżoną liczbę pracowników (funkcjonariuszy CZ[...]), których należałoby oddelegować do realizacji wniosku oraz czas przewidywany na to zadanie. Informacje przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o konieczności ponadstandardowego zaangażowania wielu ogniw CZ[...] w celu rozpoznania wniosku informacyjnego. W ocenie organu I instancji realizacja wniosku zdestabilizowałaby pracę większości komórek organizacyjnych CZ[...], a w konsekwencji całej instytucji. Ta ocena, zdaniem organu odwoławczego, jest uzasadniona.

Powołując poglądy judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 189/17 i przywołane w nim orzeczenia) organ odwoławczy podkreślił, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Prawo to doznaje wyjątków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także innych ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informację publiczną przetworzoną stanowią dane publiczne, które wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu. Przetworzenie informacji nie zawsze jednak musi się wiązać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może polegać m.in. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób powinna być uznana za informację przetworzoną.

Organ odwoławczy powołał również wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, w którym Sąd ten stwierdził, iż w sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12 oraz w wyroku z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzasadniająca opracowanie odpowiedzi na wniosek z dnia 25 kwietnia 2016 r. oraz że sam wnioskodawca przesłanki tej nie wykazał.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2018 r. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę i doprecyzował jej zarzuty zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- bezzasadnym ustaleniu, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna wypełnia przesłanki informacji przetworzonej ze względu na czynności, które musi dokonać Centralny Zarząd [...] w celu udzielenia żądanych informacji;

- nieuwzględnieniu okoliczności wskazującej na zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji publicznej;

b) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu i ograniczenie uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej;

c) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie tego przepisu i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dostępu do informacji publicznej pomimo zaistnienia przesłanek pozytywnie decydujących o udostępnieniu żądanych przez skarżącego informacji;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niepełnym przeprowadzeniu analizy obowiązujących przepisów prawa i braku rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w ten sposób, że twierdzenie organu, iż żądane informacje spełniają przesłanki informacji przetworzonej ma podstawę jedynie w formie, sposobie i trudności ich wyszukania;

b) art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego poprzez uwzględnienie wyłącznie okoliczności korzystnych dla Dyrektora Generalnego [...] z pominięciem orzecznictwa definiującego informację publiczną i stanowiska doktryny przeciwstawnego rozważaniom prawnym organu.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o: przyjęcie przez Sąd niniejszego pisma, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik - powołując obszernie poglądy judykatury dotyczące definicji informacji publicznej przetworzonej - wskazał w szczególności, że żądanie skarżącego może być wykonane przez wyszukanie i dokonanie kserokopii dokumentów. Czynności te nie wymagają przeprowadzenia szczegółowej analizy, ani dodatkowych czynności prowadzących do wytworzenia nowych informacji. Ponadto, przedstawienie tych informacji nie wymaga dodatkowych działań intelektualnych i rozpracowywania konkretnych informacji, które następnie będą interpretowane, modyfikowane i zostanie stworzona nowa jednostka informacyjna. Są to bowiem tylko czynności techniczne, które nie wypełniają przesłanki informacji przetworzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2018r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Generalnego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ze względu na brak zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, nie naruszają prawa.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 96/17. Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez organy I i II instancji.

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś adresat wniosku - Dyrektor Generalny [...] jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd wskazał, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, publ. LEX nr 1149235; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, publ. LEX nr 1135982).

Jednocześnie jednak Sąd wskazał, iż o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557; z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ. LEX nr 1149133).

Dalej Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, zaś ocena dokonana w wydanych w sprawie decyzjach jest oceną co najmniej przedwczesną, dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Przedstawiając wytyczne co dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do ustalenia ile rejestrów dotyczących lat 2010 - 2015 wymagałoby wstępnego przeglądu celem ustalenia, jak ogromny ilościowo może być zbiór żądanej informacji publicznej, a ponadto czy są to rejestry ręczne, czy rejestry prowadzone w formie elektronicznej. Zdaniem Sądu organ powinien również ustalić ile komórek organizacyjnych CZ[...] byłoby zaangażowanych w poszukiwanie żądanej informacji publicznej, ilu funkcjonariuszy obowiązanych byłoby dokonać czynności w celu realizacji wniosku i jaki czas musiałby być na to poświęcony. Ustalenia organu wymaga również to, czy podjęcie ww. czynności wpłynie negatywnie na funkcjonowanie organu. Sąd zaznaczył, iż w następstwie ustalenia, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, organ ponownie wezwie wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tejże informacji.

W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w ww. wyroku oraz prawidłowo zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania.

Mianowicie, organ poczynił wyczerpujące ustalenia wskazujące na zakres pracy i czasochłonność przygotowania żądanej informacji publicznej. Wskazał przy tym, że udostępnienie wszystkich odpowiedzi CZ[...] na pisma (wystąpienia) Rzecznika Praw Obywatelskich z okresu 2010 - 2016 będzie wymagało czynnego zaangażowania pracowników z - co najmniej - 13 komórek organizacyjnych (spośród 17 biur i zespołów CZ[...]). Określił, że samo odnalezienie wnioskowanych informacji wymaga przejrzenia 190 dzienników spraw przychodzących i wychodzących z CZ[...]. W dziennikach znajduje się ponad 1.381.350 zapisów. Oszacował, że przejrzenie wnioskowanych dokumentów zajmie nie mniej niż 160 godzin zegarowych co najmniej 18 osobom oddelegowanym specjalnie do tego zadania. W tym czasie osoby te nie będą mogły wykonywać swoich podstawowych obowiązków służbowych, co organizacyjnie zdestabilizuje pracę wielu komórek, a w konsekwencji całej instytucji. Organ podkreślił, że część wnioskowanych materiałów znajduje się w archiwach CZ[...]. W przypadku ich fizycznego odszukania (po uprzednim zidentyfikowaniu w dziennikach), dokumenty należałoby poddać procesowi anonimizacji i kopiowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że dokumenty wnioskowane przez stronę nie tworzą uporządkowanego, gotowego do udostępnienia zbioru, a korespondencja z RPO nie podlegała oznaczeniu odrębnym symbolem ewidencyjnym od pozostałych dokumentów. Wnioskowane dokumenty dotyczą różnorodnej tematyki i z tego względu pozostają rozproszone w dokumentacji kancelaryjnej i archiwalnej poszczególnych komórek organizacyjnych CZ[...]. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, w okresie objętym zakresem wniosku CZ[...] nie używał programu komputerowego do ewidencjonowania korespondencji. Wpływająca korespondencja podlegała odnotowaniu w dziennikach korespondencji.

Wobec powyższego, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy zakresu czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek informacyjny. Określił przy tym liczbę komórek organizacyjnych CZ[...], które zostałyby zaangażowane do realizacji tych czynności, oraz liczbę rejestrów korespondencji wymagających kwerendy. Organ wskazał także przybliżoną liczbę pracowników oraz okres czasu przewidywany na realizację tego zadania. Niewątpliwie informacje przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o konieczności ponadstandardowego zaangażowania wielu ogniw CZ[...] w celu rozpoznania wniosku informacyjnego, który dotyczy danych z okresu ponad 6 lat. Oczywistym jest więc, że realizacja wniosku mogłaby zakłócić, a nawet zdestabilizować pracę większości komórek organizacyjnych CZ[...], a w konsekwencji całej instytucji.

Z akt sprawy wynika, że w następstwie dokonanych ustaleń organ I instancji ponownie - pismem z dnia [...] października 2017 r. - zwrócił się do skarżącego o wykazanie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. W piśmie z dnia 6 listopada 2017 r. skarżący zakwestionował dokonaną przez organ kwalifikację twierdząc, że żądana informacja ma charakter informacji prostej.

W świetle powyższego trafne jest stanowisko organu, iż skarżący nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wystąpienia tej przesłanki nie stwierdził również organ orzekający. Stąd, uzasadnione było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty podniesione w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. Organy orzekające nie dopuściły się bowiem naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczyć bowiem należy, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej poprzez wprowadzenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w istocie ogranicza dostęp do informacji publicznej zmuszając wnioskodawcę do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym wypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych praw obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 924/14, publ. CBOSA).

Brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych informacja przetworzona to nie tylko nowa informacja, której wytworzenie uwarunkowane jest przeprowadzeniem przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przetworzenie informacji może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. CBOSA). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

Na takie właśnie rozumienie informacji publicznej przetworzonej wskazał Sąd w wyroku z dnia 17 lipca 2017 r. nie wykluczając, że w przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. jest właśnie informacja przetworzona. Zaznaczyć przy tym należy, że powodem uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] czerwca 2016 r. było niewykazanie przez organy - w sposób przekonujący - że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją, której udostępnienie jest uwarunkowane spełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie zaś niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, że w następstwie powyższego wyroku organy poczyniły stosowne ustalenia i w konsekwencji zasadnie stwierdziły, że istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym nie jest trafny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i argumenty podniesione w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2018 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.