Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267), dalej k.p.a., w związku z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawy o.o.ś., po rozpatrzeniu odwołania M.K. oraz E.D., utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zbiornika retencyjnego "[...]" na rzece [...], w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny rzeki [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. , woj. [...] ".

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 21 czerwca 2010 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] wystąpił do Burmistrza S. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa zbiornika retencyjnego "[...]" na rzece [...], w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny rzeki [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. woj. [...] ". Wniosek został skompletowany zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o.o.ś.

Obwieszczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. powiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz o organach właściwych do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Pismami z dnia 13 sierpnia 2010 r. organ wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii w trybie art. 64 ust. 1 ww. ustawy o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz o określenie ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyraził opinię, że w analizowanym przypadku istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał zakres raportu.

W dniu 25 sierpnia 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy z dnia 3 października 2008 r. o.o.ś., tym samym regionalny dyrektor ochrony środowiska zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i ww. ustawy stał się organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć wymienionych w ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963 ze zm.). Sprawy, które zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. zmiany, a nie zostały zakończone decyzją, winny były zostać przekazane Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]. Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. przekazał dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem.

Po zapoznaniu się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. , Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu przedłożenia raportu przez inwestora.

Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. inwestor wycofał wniosek z dnia 21 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zbiornika retencyjnego "[...]" na rzece [...], w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny rzeki [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. woj. [...] ", z powodu podjętej decyzji o zaniechaniu budowy zbiornika retencyjnego, a podjęciu decyzji o budowie zbiornika suchego pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. woj. [...] ".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zbiornika

retencyjnego "[...]" na rzece [...], w ramach zabezpieczenia

2

przeciwpowodziowego doliny rzeki [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. woj. [...] ".

W ocenie organu pierwszej instancji, wobec cofnięcia wniosku przez inwestora postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że zgodnie z art 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Ponadto zauważył, że przed wydaniem decyzji zapewniono stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz wniosku o umorzenie przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a. poprzez obwieszczenie z dnia [...] lutego 2013 r.

Od powyższej decyzji E.D. oraz M.K. wnieśli odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzucając:

- naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sposób naruszający interes prawny stron,

- naruszenie art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów przed wydaniem decyzji,

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołań została wydana wskazana na wstępie decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek inwestora. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy o.o.ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W toku postępowania administracyjnego, inwestor pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. złożył oświadczenie, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ze względu na to, że był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na

3

braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wycofanie przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo jako podstawę prawną umorzenia postępowania przyjął art. 105 § 2 k.p.a., normujący przypadki fakultatywnego umorzenia postępowania. Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie powinien zastosować art. 105 § 1 k.p.a. Ze względu jednak na tożsamy charakter rozstrzygnięcia, które zapadłoby w sprawie, organ drugiej instancji uznał, iż zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że cofnięcie wniosku przez inwestora może być jedynie wstępną przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., która w przedmiotowej sprawie nie mogła mieć zastosowania ze względu na sprzeciw uczestników postępowania oraz z uwagi na interes społeczny. Nie podzielił także pozostałych zarzutów, dotyczących naruszenia m.in. art. 8, 9, 10, 7, 77, 107 oraz 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepowiadomienie stron o wycofaniu wniosku przez inwestora, a w związku z tym uniemożliwienie stronom złożenia sprzeciwu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.K., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów przed wydaniem decyzji,

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego,

-art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na jakich oparte zostało rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ze względu na przesłanki art. 105 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nieodniesienie się do wniosku inwestora o umorzenie postępowania, jak też nie wystąpienie do pozostałych stron postępowania z zapytaniem o stanowisko, jak również nie rozważenie czy wniosek Inwestora nie jest sprzeczny z interesem społecznym,

- art. 105 § 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sposób naruszający interes prawny skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zbiornika retencyjnego "[...]" na rzece [...], w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny rzeki [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. , woj. [...] ".

Przepis art. 105 k.p.a. reguluje dwa rodzaje sytuacji umorzenia postępowania

administracyjnego. Pierwsza z nich, określona w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczy

5

obligatoryjnego działania organu administracji ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Druga zaś, unormowana w art. 105 § 2 k.p.a., pozostawia organowi administracji swobodę w zakresie oceny wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania wówczas, gdy z wnioskiem w tym przedmiocie wystąpi strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Wskazać należy, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony. Cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę, którym w niniejszej sprawie jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem żądania uprawnionego podmiotu w zakresie konkretyzacji jego prawa lub obowiązku w określonych okolicznościach faktycznych.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy miał miejsce, musi nastąpić zdarzenie prawne lub faktyczne powodujące, że przestaje istnieć szczególna relacja pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a jego sytuacją prawną, z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie takim zdarzeniem było cofnięcie wniosku przez podmiot uprawniony.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 246/10 (Lex nr 1071218), zgodnie z którym przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, natomiast w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców.

Skoro inwestor cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym jest on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, to następuje obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2463/10, Lex nr 1145603). Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 21 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego inwestor w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. oświadczył, iż cofa swój wniosek. Należy zatem stwierdzić, że wystąpiła obiektywna przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu.

Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Brak jednego z niezbędnych elementów sprawy administracyjnej obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11, Lex nr 1264790).

Reasumując, w okoliczność niniejszej sprawy organ administracji był związany oświadczeniem jedynego wnioskodawcy zawartym w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia wniosku z dnia 21 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nie ma wpływu fakt, iż w treści ww. pisma z dnia 17 grudnia 2012 r. inwestor wskazał, iż w załączeniu przedkłada nowy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...], na terenie m. S. , [...], Z. , gm. S. , woj. [...] ". Kolejny wniosek inwestora podlega bowiem rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto stwierdzić należy, że w toku postępowania organy administracji zgromadziły i rozpatrzyły całość materiału dowodowego, zapewniając stronom postępowania możliwość czynnego udziału w sprawie. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wskazanie zarówno faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji sanował uchybienie organu pierwszej instancji, polegające na powołaniu jako podstawy umorzenia postępowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. zamiast art. 105 § 2 k.p.a. i ze względu na tożsamy charakter rozstrzygnięcia, które zapadłoby w sprawie, prawidłowo utrzymał kontrolowaną decyzję w mocy.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.