Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/17 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. na działce nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył obowiązek wynikający z przepisów postępowania, a to w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a.". Wątpliwości budzi w szczególności data wybudowania spornego garażu (skarżąca wskazuje na lata 60-te XX w. zaś Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w W. na samowolne jego wybudowanie w latach 80-tych XX w.) oraz kwestia związana z zasiedzeniem nieruchomości, na której posadowiono sporny garaż, a w konsekwencji posiadanie przez J. O prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. O, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania uznał, że wątpliwie ustalono stan faktyczny sprawy, w tym datę budowy spornego obiektu, podczas gdy organ drugiej instancji podzielił ustalenie faktyczne organu pierwszej instancji w zakresie daty budowy spornego obiektu stwierdzając, że bezpodstawnym jest zarzut błędu w ustaleniach organu powiatowego co do daty budowy garażu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu drugiej instancji przy jednoczesnym sformułowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu odnośnie treści decyzji tego organu, że "oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności organ winien był ustalić ponad wszelką wątpliwość datę wybudowania spornego garażu";

c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi wskutek błędnego zaaprobowania stanowiska organu drugiej instancji, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej i błędnego zaaprobowania stanowiska organu drugiej instancji, że w tym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 K.p.a., zatem nie mógł tego dokonać organ odwoławczy, podczas gdy zakres ustaleń faktycznych w sprawie mieścił się w zakresie umożliwiającym wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 11 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. które uniemożliwiają dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, jak również powodują brak możliwości dokonania oceny kasatoryjnej podstaw i motywów, na których oparł się Sąd pierwszej instancji przy formułowaniu rozstrzygnięcia, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność i niespójność treści samego uzasadnienia, gdyż:

- z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze J. O na decyzję nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomijając zarzut naruszenia prawa materialnego, ale z drugiej strony rozważania swe oparł na przeciwstawnej wykładni przepisu prawa materialnego, którego dotyczył zarzut, a to art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. co skutkowało błędnym wnioskiem co do potrzeby badania prawa J. O. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co do legalności zaskarżonej decyzji,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzestał na blankietowym, ogólnym przytoczeniu treści przepisów i motywacji Sądu stojącej za oddaleniem skargi, częściowo przytaczając przepisy nie przystające do kierunku wydanego rozstrzygnięcia, podając m.in., że "wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu",

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i nieuprawnione uznanie, że sformułowanie "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" należy wiązać z sytuacją ograniczenia praw właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością i kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy przez "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" należy rozumieć wyłącznie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, którego usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazów w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) zwanej w skrócie Prawem budowlanym z 1974 r. polegający na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwalał na ustalanie w postępowaniu legalizacyjnym posiadania tytułu prawnego przez podmiot, na rzecz którego legalizowano obiekt będący samowolą budowlaną. Zarzut ten koresponduje z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 § i art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że błędnym była potrzeba badania posiadania przez J. O. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Oceniając oba te zarzuty należy stwierdzić, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlegał przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli właściwy organ stwierdził, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotnym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego jest wykazanie się przez inwestora prawem do terenu inwestycji na której znajduje się obiekt budowlany będący samowolą budowlaną.

Wprawdzie analizowany przepis nie posługuje się wprost sformułowaniem o obowiązku posiadania tytułu prawego do nieruchomości jako przesłance umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej, jednakże wykładnia ww. przepisu musi uwzględniać nie tylko jego językowe znaczenie, ale także wykładnię opartą na wartościach (aksjologii) jakie zamierzał ustawodawca chronić poprzez daną regulację.

Gdyby bowiem przyjąć za zasadne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, to wówczas osoba, która w warunkach samowoli budowlanej wybuduje obiekt na cudzym gruncie, mogłaby domagać się zalegalizowania takiego obiektu nie wykazując się jakimkolwiek prawem do terenu, na którym ten obiekt zrealizowała. Takie rozwiązanie wprost umożliwiałoby sprawcom samowoli budowlanych ominięcie przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego regulujących prawo własności i sposoby jego przenoszenia. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 759/96, opub. w Lex nr 43338 zarówno interes społeczny jak i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Należy przy tym wskazać, że jeżeli z wykładni językowej wynika określone znaczenie normy prawnej, ale jest ono nie do pogodzenia z wykładnią aksjologiczną lub systemową, to wówczas należy odejść od wykładni językowej na rzecz innych rodzajów interpretacji tekstu prawnego.

Prawo administracyjne powinno być tak interpretowane, aby nie prowadzić do niespójności systemu prawa. Skoro przenoszenie praw do nieruchomości stanowi co do zasady domenę prawa cywilnego, a prawo administracyjne tylko wówczas ingeruje w te prawa, jeżeli wprost wynika to z przepisów, to nie jest dopuszczalnym taka wykładnia przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowana go na cudzym gruncie nie posiadając tytułu prawnego zarówno w dacie budowy, jak i w dacie legalizacji. Byłaby to forma swoistego wywłaszczenia dotychczasowego właściciela oparta nie na pozytywnie sformułowanej normie prawnej, ale na swoistym domniemaniu istnienia takiej normy. Prawo własności, jako prawo chronione konstytucyjne, nie może zostać odebrane właścicielowi na podstawie domniemania istnienia podstawy prawej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, zgodnie z którym nie można – mając na uwadze podstawową zasadę jaką jest demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji RP) – mówić o zdatności do użytku wykonanego obiektu lub o jego "nie powodowaniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności (tak NSA w wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2553/15, opub. w Lex nr 2378258). Pogląd ten w tej sprawie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, jest jednym z warunków legalizacji. Takie stanowisko zostało także zajęte w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2764/15, opub. w Lex nr 2322787; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 333/12, opub. w Lex nr 2204141; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2811/16, opub. w Lex nr 2395578; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1609/17, opub. w Lex nr 2506851).

Można jedynie zasygnalizować, że Sąd pierwszej instancji dość oszczędnie uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko, jest jednak ono prawidłowe.

W związku z tym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. elementy.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten określa, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrolą tą objęte są zaskarżone skargami decyzje administracyjne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i zastosował środek znany ustawie, tj. oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę.

Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze w okolicznościach tej sprawy decyzja kasacyjna organu odwoławczego była uzasadniona. Przede wszystkim pozostawała do wyjaśnienia kwestia posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do działki nr [...] przy ul. [...] w W. i ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie w razie ustalenia, że toczy się odrębne postępowanie cywilne mające za przedmiot stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości obejmującej tę działkę przez skarżącą. W takich okolicznościach decyzja organu pierwszej instancji była przedwczesna. Organ pierwszej instancji powinien rozstrzygać sprawę ustalając istotne okoliczności. W przypadku, gdy jedna z podstawowych przesłanek warunkujących legalizację na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. nie została ustalona, to w okolicznościach tej sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie administracyjne wydał organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma na celu załatwienie sprawy przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i – w razie wniesienia odwołania – przez organ drugiej instancji. Zasada ta umożliwia stronom załatwianie sprawy przez dwa niezależne organy administracyjne. W związku z tym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 2 K.p.a. w związku z 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a.

Nie może także odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich naruszenie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiającym się w błędnym ustaleniu faktycznym jakoby organ pierwszej instancji w sposób wątpliwy ustalił datę wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, opub. w Lex nr 1987201). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Nie zostały także naruszone przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrolą tą objęte są zaskarżone skargami decyzje administracyjne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i zastosował środek znany ustawie, tj. oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę. Powołany art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie może stanowić wzorca kontroli co do prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten Sąd.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.). Wprowadzając Prawo budowlane z 1974 r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym ma rację strona skarżąca kasacyjnie wskazując, że w tej sprawie nie stanowiło istotniejszej wady brak precyzyjnego ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w W..

W okolicznościach tej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające brak precyzyjnego ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu jako jedną z istotnych przesłanek uzasadniających oddalenie skargi nie jest zasadne, aczkolwiek to uchybienie nie miało istotniejszego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji (tak NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, opub. w ONSAiWSA 2014 nr 6, poz. 89). Tym samym w procesie legalizacyjnym należało badać zachowanie warunków technicznych z daty orzekania przez organy administracyjne. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, a tym samym stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym tj. bezpośrednim działaniem nowego prawa, które należy uznaje się za dopuszczalne (por. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. K 9/95, opub. w OTK 1996, nr 1, poz. 2; uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, opub. w ONSAiWSA 2014 nr 6, poz. 89).

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w przypadku, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej zaś sprawie poza nietrafnym przyjęciem okoliczności dotyczącej niezbędności ustalenia precyzyjnej daty wybudowania garażu, pozostała część uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest prawidłowa, a sam wyrok w pełni odpowiada prawu.

Sąd nie orzekał w przedmiocie wniosków zawartych w odpowiedziach na skargę kasacyjna dotyczącą zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, koszty postępowania kasacyjnego mogą być zasądzone od strony skarżącej kasacyjnie tylko na rzecz organu.