Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1277/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2021 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy:

– zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z § 7 ust. 4 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98, z późn. zm.), dalej: zeg, oraz art. 3 pkt 2 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310 z późn. zm.), dalej: uk, przez brak rozważenia przez organ przepisów prawnych wskazujących na istnienie zarządu obszaru linii kolejowej na przejeździe kolejowym w zarządzie PKP S.A.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego zarzutu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

– decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez nieodniesienie się organu administracji publicznej do zarzutów podniesionych przez spółkę, z których to przepisów wywodzi swój interes prawny w sprawie, a przez to pozbawienie strony możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy, co miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy;

b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem:

– art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 7 ust. 4 zeg oraz art. 3 pkt 2 uk przez brak rozważenia przez organ przepisów prawnych wskazujących na istnienie zarządu obszaru linii kolejowej na przejeździe kolejowym w zarządzie spółki;

– art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez nie odniesienie się organu administracji publicznej do zarzutów podniesionych przez spółkę, z których to przepisów wywodzi ona swój interes prawny w sprawie, a przez to pozbawienie strony możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy;

2) przepisów prawa materialnego, tj:

a) § 7 ust. 4 zeg przez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której znajduje on zastosowanie, i przyjęcie, że działka nr [...], na której znajdowała się linia kolejowa, nie mogła być w zarządzie czy też w posiadaniu poprzednika prawnego spółki, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego wspomnianej działki;

b) art. 2a i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60, z późn. zm.), dalej: udp, w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz art. 28 tejże ustawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...], na której znajdowała się linia kolejowa, nie mogła być w zarządzie czy też w posiadaniu PKP, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego wspomnianej działki;

c) art. 3 pkt 2 uk przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stwierdza, że PKP w swoim posiadaniu miała nie tylko infrastrukturę kolejową, ale także wydzielony grunt, na którym ta infrastruktura kolejowa się znajdowała;

d) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i art. 5 ust. 1 uk oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 112, poz. 981, z późn. zm.), art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. 1989 nr 26 poz. 138) przez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część przez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego w zarząd tego przedsiębiorstwa;

e) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2020 r. poz. 292), dalej: ustawa komercjalizacyjna, przez ich niezastosowanie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zarządzenia nr 215 Ministra Komunikacji z 10 grudnia 1968 r. zatwierdzającego "Przepisy w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi, zasad projektowania tych skrzyżowań i sposobu zabezpieczania ruchu na tych skrzyżowaniach" (Dz.Urz. – Dz.Bud. z 1969 r. nr 2).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa stwierdzenia nabycia z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., gmina M., obręb [...], [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0292 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności urządzeń położonych na tym gruncie na skutek niewykazania przez PKP S.A., że sporna działka w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej spółki.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.

Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy spełniona zostaną łącznie trzy przesłanki: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu, posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP tego gruntu oraz brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1403/21, czy z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 360/22). Brak zatem spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej.

Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie sporne pozostaje spełnienie przesłanki dotyczącej posiadania wskazanej powyżej działki przez PKP. Zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wskazują, że skarżąca spółka faktu posiadania spornej działki przez jej poprzednika prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. upatruje w treści obowiązujących przepisów.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że § 7 ust. 4 zeg tereny komunikacyjne (koleje, drogi i inne) oraz grunty pod wodami (rzeki, potoki, wody, rowy itp.) w razie wzajemnego przecięcia się mogą stanowić kilka działek, pomimo że są przedmiotem władania jednej osoby. W tym wypadku przyjmuje się zasadę, że (1) wody (cieki) powierzchniowe, z wyjątkiem płynących rurociągami lub krytymi kanałami, dzielą tereny kolejowe i drogi na odrębne działki, (2) kolej dzieli drogi na odrębne działki, a (3) drogi wyższego rzędu dzielą drogi niższego rzędu na odrębne działki (mosty i wiadukty nie dzielą dróg przebiegających pod nimi).

Z kolei w myśl art. 3 pkt 2 uk ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze kolejowym", należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię gruntu, przeznaczoną do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi.

Przepisy te nie regulują zatem kwestii posiadania działek, na których posadowione są urządzenia kolejowe, w tym przejazdy (skrzyżowania torów kolejowych z drogami publicznymi). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni to zarzuty naruszenia zacytowanych powyżej przepisów niezasadnymi.

Jednocześnie odnosząc się do przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej przewidywały wyposażenie kolei w środki niezbędne do prowadzenia działalności, należy zauważyć, że wielokrotnie już w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że przepisy te mają charakter przepisów ogólnych. Jako takie nie mogą one zaświadczać, że skarżąca spółka (jej poprzednik prawny) posiadała indywidualnie określone działki w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Przepisy, na które powołał się autor skargi kasacyjnej, nie wymieniają bowiem żadnych działek czy nieruchomości ani nie odsyłają do wykazu tych działek i nieruchomości. Sam fakt wydania przepisów wyposażających kolej w majątek niezbędny do prowadzenia jej działalności i fakt obowiązywania tych przepisów nie może prowadzić do wniosku, że sporna działka znajdowała się w posiadaniu skarżącej lub jej poprzednika prawnego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 16 ust. 1, 2 i art. 5 ust. 1 uk, art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do wywodzenia, że PKP posiadała sporną działkę na podstawie art. 2a, art. 22 ust. 1 czy art. 28 udp w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r. W pierwszej kolejności należy odnotować, że ustawa ta we wskazanej powyżej dacie nie zawierała art. 2a, a zatem nie mógł on zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji przez błędną jego wykładnię. Z kolei przepis art. 22 ust. 1 wskazuje na właściwe podmioty zarządzające siecią dróg publicznych. Brak jest zatem podstaw, aby na podstawie tego przepisu stwierdzić, że sporna działka stanowiąca część drogi publicznej znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej. Konstatacji tej nie zmienia treść art. 28 udp, która wskazuje, że zadania związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze skrajni kolejowej, a także konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi oraz budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów należy do zarządu kolei. Przepisy art. 28 udp wyznaczają bowiem zadania zarządu kolei, a ich redakcja nie wskazuje, aby realizacja tych zadań pociągała za sobą posiadanie działek niezbędnych do wykonania tych zadań w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożenie na zarząd kolei zadań związanych z budową i utrzymaniem urządzeń kolejowych na przecięciach szlaków kolejowych z drogami publicznymi, z uwagi na brzmienie przywołanych przepisów, nie prowadzi do zmiany własności czy posiadania działek, na których znajdują się urządzenia kolejowe. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia także zarzutu naruszenia art. 2a, art. 22 ust. 1 i art. 28 udp w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Na marginesie powyższego wskazać także należy, że przepisy zarządzenia nr 215 Ministra Komunikacji z 10 grudnia 1968 r. zatwierdzającego "Przepisy w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi, zasad projektowania tych skrzyżowań i sposobu zabezpieczania ruchu na tych skrzyżowaniach", których dotyczył wniosek dowodowy złożony przez autora skargi kasacyjnej, również nie wskazują na posiadanie działek, na których posadowione są skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi. Przepisy te są bowiem przepisami technicznymi dotyczącymi urządzania przejazdów kolejowych i jako takie nie mogą stanowić dowodu na posiadanie spornej działki przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r.

W świetle powyższych ustaleń należało uznać, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest zgodny z zakresem postępowania wyjaśniającego, które powinno zostać przeprowadzone na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. W sprawie tej ustalono, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sporna działka znajdowała się w posiadaniu skarżącej spółki (jej poprzednika prawnego) uprawniającym ją do ubiegania się o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 15 kpa oraz art. 78 Konstytucji RP, wskazać należy, że pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Należy wyjaśnić, że istotą postępowania dwuinstancyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Oznacza to, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się nie w konieczności rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale dwukrotnym zbadaniu sprawy jako całości. Brak wyraźnego wypowiedzenia się co do słuszności zarzutów zawartych w odwołaniu nie może być zatem wadą wskazującą na naruszenia art. 15 kpa, zwłaszcza w sytuacji, gdy przy ponownej ocenie sprawy prowadzonej przez organ odwoławczy zbadane zostały również kwestie podniesione w odwołaniu.

Z kolei w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca spółka miała możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Ministra i z możliwości tej skorzystała, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 7 ust. 4 zeg oraz art. 3 pkt 2 uk, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 7 ust. 4 zeg oraz art. 3 pkt 2 uk oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP należało uznać za niezasadne.

Niezależnie od powyższego należy odnotować, że uzasadnienie powyższych zarzutów zawarte w skardze kasacyjnej, w ujęciu przedstawionym przez autora skargi kasacyjnej, odnosi się do kwestii wad w zakresie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jako takie odpowiada ono zatem naruszeniu art. 11 i art. 107 § 3 kpa, których to przepisów autor skargi kasacyjnej nie uczynił podstawą prawną stawianych zarzutów. Należy ponownie podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w zakresie wskazanych w niej podstaw zaskarżenia i nie jest uprawniony do samodzielnego stawiania zarzutów kasacyjnych czy modyfikowania już istniejących zarzutów. Oznacza to, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca wad przedstawienia stanowiska organu jako niepowiązana z podstawami kasacyjnymi nie mogła zostać uwzględniona.

Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy komercjalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 34 ust. 1 tej ustawy, a z uwagi na fakt, że sporna działka nie była przedmiotem komunalizacji prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przepis art. 34a ustawy komercjalizacyjnej nie znajdował zastosowania w sprawie i nie mógł zostać naruszony przez Sad pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.