III SA/Kr 1308/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-04	
Data wpływu	2021-09-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Marta Kisielowska	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność załączinka zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 3, art. 147, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 559; art. 40, art. 91, art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 13, art. 13b; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat I. stwierdza nieważność podpunktu 3.2.3. Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały oraz podpunktu 3.2.4.1. Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3."; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego J. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 22 listopada 2017 r. uchwałę nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948, Dz.U. z 2017 r. poz. 730 i 935) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948, 2255, Dz. U. z 2017 r. poz. 191, 1089).

W Załączniku nr 2 do uchwały wskazano:

"3.2.3. Podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu:

3.2.3.1. własności;

3.2.3.2. współwłasności;

3.2.3.3. umowy leasingu przez leasingobiorcę;

3.2.3.4. umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu;

3.2.3.5. umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę;

3.2.3.6. umowy najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z.;

3.2.4. Abonament postojowy wydawany jest:

3.2.4.1. osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określony w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3. – a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela/współwłaściciela (wnioskodawcy)

zgodny z adresem zameldowania w sektorze na którą wnioskodawca ubiega się o abonament - stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w sektorze miejsca zameldowania".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący J. W. Skarżący zaskarżył uchwałę w brzmieniu nadanym jej uchwałą nr LIX/1747/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat, skarżąc ją w części, tj. w zakresie następujących postanowień:

1. podpunkt 3.2.3. Załącznika Nr 2 do Uchwały,

2. podpunkt 3.2.4.1. Załącznika nr 2 do Uchwały, w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3.".

Zaskarżonym przepisom powołanej uchwały skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa, a to art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne ograniczenie możliwości ubiegania się o abonament postojowy typu "K", polegające na zawężeniu kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania tylko do osób, które posiadają pojazd samochodowy z tytułu: własności, współwłasności, umowy leasingu przez leasingobiorcę, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie (w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu), umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych lub oświadczenia pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnieniu na umowę o pracę, co prowadzi do niczym nieuzasadnionego różnicowania osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną (zamieszkiwanie na terenie strefy płatnego parkowania i posiadanie samochodu), gdyż uniemożliwia się uzyskanie abonamentu postojowego typu "K" skarżącemu, który korzysta z samochodu na podstawie użyczenia w ramach spółki partnerskiej, w której jest partnerem, będąc zarazem mieszkańcem krakowskiej strefy płatnego parkowania, a tym samym stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej;

2. naruszenie prawa, a to art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP, polegające na ustanowieniu aktu prawa miejscowego przez Radę Miasta Krakowa z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego do wprowadzenia zasad obowiązujących w strefie płatnego parkowania i umożliwiających ubieganie się o abonament postojowy miesięczny, poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego typu "K" wymogu posiadania pojazdu na podstawie jednego ze wskazanych w punkcie l powyżej tytułów, podczas gdy wprowadzenie tak istotnych ograniczeń w ubieganiu się o abonament postojowy nie mieści się w granicach ustawowej delegacji do ustanowienia aktu prawa miejscowego, a jednocześnie uniemożliwia skarżącemu wykupienie abonamentu w preferencyjnej, niższej stawce, w zamierzeniu przeznaczonego dla mieszkańców strefy płatnego parkowania;

3. naruszenie prawa, a to art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie

konstytucyjnej zasady proporcjonalności, polegające na tym, iż cel wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ograniczeń w możliwości ubiegania się o abonament postojowy typu "K" (chęć ograniczenia ilości pojazdów w centrum miasta), nie stoi w

odpowiedniej proporcji do interesu mieszkańców tej strefy (możliwość opłacania

abonamentu w niższej kwocie), co w nieuzasadniony sposób prowadzi do

poszkodowania skarżącego, który - jako mieszkaniec strefy płatnego parkowania i

użytkownik samochodu - powinien mieć możliwość wykupienia abonamentu w niższej

kwocie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Skarżący podniósł, że jest mieszkańcem ulicy [...] (objętej strefą płatnego parkowania) i wykonuje zawód adwokata w ramach spółki partnerskiej (w której jest partnerem) oraz użytkuje samochód, na który spółka partnerska zawarła umowę leasingu. Obecnie, na gruncie zaskarżonej uchwały (tj. po podjęciu uchwały nr XXII/456/19 z dnia 17 lipca 2019), skarżący został pozbawiony możliwości zakupienia odpowiednika tamtego abonamentu, tj. abonamentu typu "K", z przyczyn wskazanych poniżej.

Zważywszy, iż stroną umów leasingu pojazdu nie jest sam skarżący jako osoba fizyczna, a spółka partnerska (występująca jako leasingobiorca), w której jest on partnerem, to mimo tego, że skarżący faktycznie korzysta z pojazdu będącego przedmiotem leasingu i zamieszkuje na obszarze strefy płatnego parkowania, zaskarżona uchwała w nowym brzmieniu uniemożliwia uzyskanie przez skarżącego abonamentu mieszkańca typu "K" (co jest konsekwencją zapisu stanowiącego, iż podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. "umowy leasingu przez leasingobiorcę" w ppkt 3.2.3.3. Załącznika nr 2 do Uchwały).

Zdaniem skarżącego trzeba zatem zauważyć, że nowelizacja uchwały doprowadziła do niezrozumiałej sytuacji, w której spółka partnerska może zatrudnić pracownika na podstawie umowy o pracę i użyczyć mu samochód do celów prywatnych, co będzie uprawniało tego pracownika do wykupienia tańszego abonamentu - oczywiście przy spełnieniu przez niego pozostałych kryteriów - podczas gdy partner tej samej spółki możliwości takiej został w ogóle pozbawiony.

Skarżący został pozbawiony możliwości wykupienia abonamentu postojowego w niższej stawce. Oznacza to, że osoba prowadząca działalność gospodarczą i uczestnicząca we własnej spółce prawa handlowego zostaje postawiona w gorszej sytuacji, niż pracownik, którego przedsiębiorca ten zatrudnia. Dla nabycia abonamentu o wartości 10 zł, wymusza to zakupienie pojazdu przez tego przedsiębiorcę na własność lub osobiste zawarcie umowy leasingu, chociaż faktycznie nie ma różnicy, czy leasingobiorcą jest osoba fizyczna, czy spółka, która ten samochód kolejno użycza.

Uchwała w swoim obecnym brzmieniu wyklucza z kręgu osób, które mogą wykupić abonament postojowy typu "K" tych, którzy wykorzystują samochód służbowy do celów prywatnych i posiadają stosowną umowę lub oświadczenie ze strony podmiotu, na rzecz którego świadczą pracę lub usługi, ale z tytułu innego niż umowa o pracę, co jest nieuzasadnione i stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądowym.

Niezależnie zatem od tego, czy osoba świadczy pracę na podstawie umowy o pracę, czy też czyni to na innej podstawie lub - jak skarżący - jest partnerem w spółce, jednocześnie korzystając z pojazdu służbowego do celów prywatnych, to sytuacja tych osób w sferze administracyjnoprawnej jest taka sama. Osoby te znajdują się w równorzędnej pozycji i niczym nieuprawnione jest przyznanie prawa do abonamentu postojowego na preferencyjnych stawkach jedynie osobom, które są zatrudnione zgodnie z przepisami Kodeksu pracy.

Dostęp do abonamentu w niższej stawce wyłącznie w oparciu o wymienione enumeratywnie w uchwale nieliczne tytuły prawne do pojazdu, bezpodstawnie pozbawia skarżącego prawa do preferencyjnego zakupienia ww. abonamentu, prowadząc do naruszenia zasady równości.

Jak już wspomniano wcześniej, nie wszystkie osoby mogą być zatrudnione na podstawie umowy o pracę. Osoby pełniące zawód adwokata - jak chociażby skarżący - mogą być zatrudnione co najwyżej na podstawie umowy o współpracy. Adwokat nie może wykonywać zawodu, jeżeli pozostaje w stosunku pracy, zatem w przypadku skarżącego nie ma innej możliwości uzyskania dostępu do samochodu, który formalnie należy do spółki partnerskiej, aniżeli zawarcie stosownego porozumienia przez wspólników lub podjęcie uchwały.

Wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego typu "K" wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułów wskazanych w ppkt 3.2.3. Załącznika nr 2 do uchwały stanowi więc naruszenie zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, gdyż prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną.

Ograniczenie możliwości nabycia abonamentu postojowego typu "K" tylko przez osoby, które posiadają pojazd wyłącznie na podstawie jednego z przyjętych w uchwale tytułów prawnych wykracza poza upoważnienie do ustalenia strefy płatnego parkowania wynikające z art. 13b ustawy o drogach publicznych. O ile rada gminy (miasta) jest uprawniona do wprowadzenia strefy płatnego parkowania i posiada przy tym znaczną swobodę, to ograniczenia za tym idące muszą być wprowadzane zarówno z poszanowaniem zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), jak i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Mimo spełniania pozostałych warunków do uzyskania abonamentu postojowego typu "K", w szczególności w związku z zamieszkiwaniem na terenie strefy płatnego parkowania, skarżący nie może uzyskać abonamentu postojowego, ponieważ nie legitymuje się jednym z przyjętych w uchwale tytułów prawnych do pojazdu - chociaż korzysta z niego zgodnie z prawem na podstawie użyczenia.

Skarżący stawiany jest zatem, bez żadnej uzasadnionej ku temu podstawy, w gorszej sytuacji, niż inni mieszkańcy strefy, którzy posiadają jeden z przyjętych w uchwale tytułów prawnych do pojazdu.

Stawka za wykupienie miesięcznego abonamentu postojowego typu "K" wynosi 10 zł (ppkt 3.2. Załącznika nr 2 do Uchwały), podczas gdy kwota za nabycie abonamentu ogólnodostępnego typu "O" w podstrefie C (obowiązującej na ulicy Barskiej, gdzie zameldowany jest skarżący) wynosi 300 zł (ppkt 3.1. Załącznika nr 2 do uchwały).

Paradoksalnie, pracownik skarżącego, korzystający z pojazdu leasingowanego przez spółkę i zarazem mieszkaniec strefy płatnego parkowania, może nabyć abonament za kwotę niższą, z kolei sam skarżący, korzystający z pojazdu użyczonego przez spółkę, w której jest wspólnikiem, jest takiego uprawnienia pozbawiony. Uchwała nie zachowuje jakichkolwiek proporcji we wprowadzonych ograniczeniach.

Skarżący podkreślił, że niezależnie od tego, czy podstawą prawną użytkowania pojazdu samochodowego jest prawo własności, umowa leasingu, umowa zawarta z pracodawcą czy też inna umowa obligacyjna (np. umowa najmu lub użyczenia), wszyscy zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania powinni mieć możliwość korzystania z przywileju wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie na takich samych zasadach.

Tak niesprawiedliwe różnicowanie uprawnień kierowców zamieszkujących strefę płatnego parkowania narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nie sposób uznać, że cel (interes), który przyświecał Radzie Miasta Krakowa (chęć ograniczenia ilości pojazdów w centrum miasta) stoi w odpowiedniej proporcji do interesu mieszkańców strefy (możliwość opłacania abonamentu w niższej kwocie).

Mając na uwadze powyższe, niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jako mieszkaniec i osoba zameldowana pod adresem: ulica [...] (która objęta jest strefą płatnego parkowania, co wynika z Załącznika nr 1 do Uchwały) oraz osoba zmotoryzowana, wykonująca zawód adwokata w formie spółki partnerskiej, został on pozbawiony możliwości ubiegania się o abonament postojowy typu "K", chociaż spełnia wszelkie przesłanki, poza jedną - stroną umowy leasingu samochodu, który użytkuje skarżący, jest spółka partnerska, oddająca skarżącemu ten samochód do korzystania. Gdyby to sam skarżący był stroną umowy leasingu, wówczas mógłby wykupić ww. abonament.

W ocenie skarżącego, posiada on legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący nie jest właścicielem pojazdu, pojazd jest leasingowany (przez inny podmiot - spółkę partnerską). Lesingobiorca nie jest stroną niniejszego postępowania, bo stroną umowy leasingu jest Kancelaria, w której skarżący jest partnerem. Uchwała nie przewiduje możliwości wydania abonamentu typu K osobie fizycznej w sytuacji, kiedy nie jest ona stroną umowy leasingu. Z tego powodu ZDMK odmówił wydania wnioskowanego abonamentu. Działanie ZDMK w tym zakresie jest prawidłowe i pozostaje w zgodzie z przepisem uchwały Rady Miasta Krakowa. Organ podkreślił, że celem doprecyzowania tego zapisu funkcjonującego uprzednio, niezależnie od twierdzeń skarżącego w tym zakresie, było właśnie wyeliminowanie wszystkich innych sytuacji, a dopuszczenie jedynie wydania abonamentu osobie fizycznej, która jest stroną umowy leasingu.

W tym konkretnym przypadku, jeżeli strona postępowania nie jest stroną umowy leasingu - nie jest, ponieważ stroną jest spółka partnerska - to bez znaczenia pozostaje relacja majątkowa wspólnika spółki, skoro nie spełnia on warunku nabycia abonamentu. Stan prawny zachodzący po stronie skarżącego nie jest nawet podobny do tego przewidzianego uchwałą, lecz jest sprzeczny z treścią normy uchwały. Organ wskazuje, że ukształtowanie w uchwale kręgu osób uprawnionych do nabycia abonamentu jest zamierzone i obejmuje najszerszą grupę mieszkańców. Skarżący całkowicie traci z pola widzenia okoliczność, że im więcej osób nabędzie abonament postojowy, tym mniejsze będą szanse na znalezienie miejsca postojowego, ponieważ mniejsza będzie wymuszona rotacja na obszarze śródmiejskiej strefy płatnego parkowania.

Skarżący zapomina, że uprawnieni do nabycia abonamentów postojowych są przede wszystkim mieszkańcy posiadający własny pojazd. W dalszej kolejności osoby z nich korzystające na podstawie bardzo szerokiego wachlarza podstaw prawnych. Dopuszczenie współpracujących, zleceniobiorców itp. spowoduje niewydolność strefy płatnego parkowania, a co za tym idzie nielimitowane tytułem prawnym do pojazdu nabycie abonamentu całkowicie zniweczy sens strefy płatnego parkowania. Organ ponadto zauważa, że oczywiście, ogranicza się nabycie abonamentu osobom nie spełniających kryteriów uchwały, jednak ograniczenie to nie jest bezprawne ani nieuzasadnione, a tylko takie różnicowanie sytuacji prawnej byłoby tytułów prawnych do pojazdu są oczywiste.

Kryterium, które przyjęła Rada Miasta Krakowa, nie jest możliwość korzystania z pojazdu, lecz jeszcze szczególna jego forma. W zależności od formy tytułu prawnego do pojazdu ustala się, że dana osoba jest uprawniona do nabycia abonamentu na preferencyjnych warunkach. Organ ponadto zauważa, że ani nabycie abonamentu nie jest obowiązkowe - ani jego sprzedaż, ani jego kupno. Nabycie abonamentu jest jedną z form wnoszenia opłaty za postój na terenie strefy płatnego parkowania.

Organ wskazał, że osoba prowadząca działalność gospodarczą ma możliwość nabycia abonamentu postojowego dla mikroprzedsiębiorcy. Kryterium aktywności zawodowej przy abonamencie typu "K" jest całkowicie nieistotne. Skarżący nieprawidłowo pojmuje mechanizmy funkcjonowania strefy. Organ nic na mieszkańcu Krakowa nie wymusza, umożliwia mu jednak opłacenie za postój na terenie strefy po preferencyjnej cenie - pod pewnymi warunkami. W razie nie spełnienia tych warunków, mieszkaniec śródmiejskiej strefy płatnego parkowania w Krakowie winien dokonywać opłaty na postój na takich samych zasadach jak inne osoby.

Zdaniem organu uchwała dotycząca strefy płatnego parkowania w całości realizuje postanowienia powyższego zapisu ustawowego, a skarżący nie wykazał niczego przeciwnego. Zważyć przy tym należy, że ustawa sama w sobie nie wskazuje żadnych kryteriów, w oparciu o które Rada Miasta mogłaby ustalać krąg osób uprawnionych. Nie wskazuje nawet kierunku, w jakim mogłyby te różnice zostać wprowadzone. Dlatego też Rada Miasta ustalając stawki ustaliła zakres tytułów prawnych do pojazdów oraz w ten sposób ustaliła zakres osób upoważnionych do nabycia abonamentu typu "K" - przez pryzmat miejsca zamieszkania oraz tytułu prawnego do pojazdu. Organ nie kwestionuje, że wprowadzone ograniczenia powinny być uzasadnione. Jednak w przedmiotowej sprawie organ stoi na stanowisku, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności postanowień Konstytucji, bo te kryteria nie zostały nigdzie uregulowane.

Organ podniósł, że cena abonamentu typu "K" w wysokości 10,00 zł jest ceną całkowicie symboliczną. Organ w tym miejscu zauważa ponadto, że kwota 300,00 zł opłaty za ogólnodostępny abonament w strefie C jest kwotą rozsądną i proporcjonalną do ceny opłat za postój na terenie strefy płatnego parkowania. Opłata za godzinę postoju w strefie C w Krakowie wynosi 4 zł. Dzienny koszt parkowania w strefie to 40 zł, ponieważ strefa obowiązuje od godziny 10.00 do 20.00 Zważywszy, że w miesiącu jest około 26-27 dni, w których obowiązuje strefa płatnego parkowania, łączny koszt postoju na ogólnych zasadach wynosi przynajmniej 1040 zł. Kwota 300 zł to ok. 30% wartości. Dokonując zakupu abonamentu ogólnodostępnego, korzystający z pojazdu otrzymuje 70% bonifikatę w stosunku do regularnej ceny postoju. W takim ujęciu trudno jest mówić o niezachowaniu zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej powoływanej jako "u.s.g.") organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co za tym idzie w swej treści będzie zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne.

Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę określającą strefę płatnego parkowania oraz wysokości płatności za parkowanie w tej sferze pojazdu samochodowego – biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - posiada niewątpliwie mieszkaniec strefy płatnego parkowania, jak i użytkownik tej strefy. Niewątpliwie skarżący J. W. jest zarówno mieszkańcem strefy płatnego parkowania, jak i jej użytkownikiem. Skarżący ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Kontroli Sądu podlegała uchwała nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat w brzmieniu nadanym jej uchwałą nr LIX/1747/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Skarżący J. W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie podpunktu 3.2.3. Załącznika nr 2 do uchwały oraz podpunktu 3.2.4.1 Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3.".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.d.p.").

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy: Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 13b ust. 3 i 4 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Mając na względzie wskazane wyżej regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił twierdzenia skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów zaskarżonej uchwały w zakresie podpunktu 3.2.3. Załącznika nr 2 do uchwały oraz podpunktu 3.2.4.1. Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3."

W powyższych regulacjach Rada Miasta wprowadziła ograniczenie możliwości nabycia abonamentu postojowego mieszkańca tylko przez osoby legitymujące się zameldowaniem w strefie płatnego parkowania, posiadające określone w uchwale tytuły prawne do pojazdu (własność, współwłasność, umowa leasingu przez leasingobiorcę, umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, umowa z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę, umowa najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z.). Zdaniem Sądu umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w oparciu o powyższe, enumeratywnie wymienione tytuły prawne do pojazdu pozbawia uprawnień do nabycia tychże abonamentów niektórych posiadaczy pojazdów – np. właścicieli posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego – np. umowy najmu czy użyczenia. Wprowadzenie tego typu zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie, skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów z innych tytułów, stanowi w ocenie Sądu naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według niej ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej jest możliwe, ale tylko z uzasadnionych względów. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy próżno szukać powodów, z jakich miejscowy prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę podmiotów, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2018 r., II SA/Bk 136/18). Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem B. Banaszaka równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (vide: B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", s. 456-457; podobnie /w:/ L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu", wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się o zasadzie równości i jej znaczeniu, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt: U 7/87, K 8/91, K 3/94 i K 22/97). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazuje, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie /w:/ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18).

Zgodnie z przepisem 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy).

Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, bowiem w myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

W ustawie o drogach publicznych brak normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada Miasta Krakowa może zatem działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Wskazać jednak należy, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę Radę Miasta Krakowa jest zobowiązana do respektowania także norm konstytucyjnych, które stanowią gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.

W świetle zakwestionowanej regulacji abonament postojowy mogłaby otrzymać tylko osoba posiadająca pojazd samochodowy z tytułu własności, współwłasności, umowy leasingu przez leasingobiorcę, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu, umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę, umowy najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z.).

Należy wskazać, że status prawny w sterze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, jednakże w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg podmioty te mają równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji. Stąd wyżej wskazana regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości, bowiem podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej (posiadające te same cechy) są w sposób odmienny traktowane (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1226/19).

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa (zob. wyroki: NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/167; NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17; NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13; NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06 , CBOSA).

Skarżący trafnie podnosi, że jako osoba wykonująca zawód adwokata nie może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę. W tej sytuacji będąc partnerem w spółce partnerskiej będącej leasingobiorcą skarżący jest w gorszej sytuacji, niż pracownik tejże spółki, któremu spółka użyczyłaby samochód do celów prywatnych. Powyższe zróżnicowanie jest w oczywisty sposób dyskryminujące.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając wskazane naruszenia prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania. Na koszty postępowania złożyła się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem.