Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1259/17 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt Sygn. akt I SA/Wa 1259/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi I.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowanym rozstrzygnięciem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w

mocy decyzję Wojewody W. z [...] maja 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...] listopada 1979 r. nr [...], którą przejęto na własność Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich, jako opuszczone, gospodarstwo rolne z zabudowaniami położone we wsi R. o pow. 21,78 ha, dz. nr [...], [...], [...], [...], 186/6, stanowiące własność F. i I.S.. Przejęcie nastąpiło ze względu na opuszczenie gospodarstwa przez właścicieli, którzy wyjechali na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec. Podstawę prawną przejęcia gospodarstwa rolnego stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1961 r."

Postępowanie nadzorcze prowadzone było z inicjatywy byłych właścicieli, którzy zaprzeczali, by gospodarstwo posiadało cechy opuszczenia w rozumieniu rozporządzenia z 1961 r. W dacie wydania decyzji było przygotowane do zimy, poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym, stodoła była zapełniona słomą, sianem i paszą, a wydanie gospodarstwa nastąpiło w zamian za wydanie paszportów na wyjazd stały do Niemiec.

Utrzymując w mocy decyzję Wojewody W. organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przed organem I instancji, a w tym fakt nabycia przez wnioskodawców gospodarstwo rolnego na podstawie aktu własności ziemi z [...] czerwca 1973 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O., którego obecny stan to działki nr [...], [...], część [...], [...] i część [...], stanowiące własność osób fizycznych i Skarbu Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa W. Minister wskazał, że wnioskodawcy byli do [...] września 1979 r. zameldowani na pobyt stały w miejscowości [...], a przyczyną wymeldowania był wyjazd do RFN. W sytuacji, gdy oboje wnioskodawcy posiadali dokument podróży [...] sierpnia 1979 r., w dniu wydawania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru spełniona została przesłanka wynikająca z rozporządzenia z 1961 r., gdyż gospodarstwo nie było zamieszkiwane przez właściciela, ani jego małżonka, dzieci lub rodziców. W dniu [...] października 1979 r. wystąpili o zezwolenie na zmianę obywatelstwa (również dla dzieci). Wniosek o wydanie zezwolenia na wyjazd za granicę na okres stały złożyli już w dniu [...] lipca 1977 r., co wynika z akt paszportowych. I.S. otrzymała dokument paszportowy w dniu [...] lipca 1979 r., a F.S. w dniu [...] sierpnia 1979r.

Z podanych przyczyn organ uznał za niewiarygodne twierdzenia wnioskodawców, że opuścili kraj dopiero w dniu [...] listopada 1979 r., a zatem zamieszkiwali w przejętym gospodarstwie w dniu wydania decyzji o przejęciu tego gospodarstwa. Stanowisko wnioskodawców Minister uznał jako sprzeczne z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych (Dz. U. Nr 20, poz. 129), zgodnie z którym dokument podróży podejmuje się po złożeniu dokumentu stwierdzającego tożsamość, a przy wyjeździe na pobyt stały także dokumentów wymienionych w § 3 ust. 2 (w tym m. in. zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o opuszczeniu zajmowanego mieszkania - § 3 ust. 2 pkt 5). Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przypuszczenia, że po otrzymaniu zaświadczenia właściwego organu o opuszczeniu mieszkania wnioskodawcy nadal tam zamieszkiwali.

Jako kwestię wtórną w stosunku do faktu opuszczenia gospodarstwa i pozostającą bez wpływu na treść kontrolowanej decyzji organ uznał datę wyjazdu wnioskodawców z kraju. Z punktu widzenia organu, który wydał decyzję, istotne było bowiem jedynie rzeczywiste zamieszkiwanie w gospodarstwie, istniejące w dacie wydania decyzji.

Odpowiadając na zarzut zmuszenia wnioskodawców do opuszczenia gospodarstwa, organ na podstawie akt paszportowych stwierdził, że sami czynili starania o wydanie zezwolenia na wyjazd do Republiki Federalnej Niemiec na okres stały, wystąpili z wnioskami o zezwolenie na zmianę obywatelstwa (również dla dzieci), a ponadto sami podkreślali, że starali się o wyjazd do RFN już w 1977 r.

Na podstawie protokołu z [...] sierpnia 1979 r., sporządzonego przez pracowników Urzędu Gminy do spraw rolnych Minister wskazał, że wchodzące w skład gospodarstwa (16,27 ha gruntów rolnych i 3,45 ha gruntów leśnych oraz 2,06 ha nieużytków) grunty orne nie były obsiane i zaorane, a pozostały obszar nie był zagospodarowany. Dane te pozwalają na stwierdzenie, że gospodarstwo nie było uprawiane, ani poddawane zabiegom agrotechnicznym. W związku z tym organ za niezasadny uznał zarzut, że służby gminne nie sporządziły żadnego protokołu, z którego wynikałoby, że gospodarstwo było opuszczone.

Zauważono, że w aktach sprawy znajduje się też protokół z [...] lipca 1979 r. (bez wskazania osoby, która go sporządziła), z którego wynika, że w gospodarstwie było 14 sztuk bydła (10 jałówek, 4 wólce) i 4 warchlaki na własne potrzeby. Okoliczność tę jednak organ uznał za bez znaczenia dla badania zgodności z prawem decyzji orzekającej o przejęciu, gdyż nie świadczy ani o uprawianiu gospodarstwa, ani o poddawaniu go właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Minister wskazał, że skarżący pomimo twierdzeń, że gospodarstwo nie było opuszczone, nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających, że grunty te były uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z kolei z materiału dowodowego wynika, że w gospodarstwie nikt nie mieszkał, jak również, że wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nadzoru winien był uzupełnić materiał dowodowy, Minister wskazał, że w postępowaniu nadzorczym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ustalenie, czy gospodarstwo mogło zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, lecz czy podjęta 37 lat temu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że dane zawarte w protokole z przejęcia gospodarstwa nie są prawdziwe, Minister zauważył, że kwestie fałszowania dokumentów leżą w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Stwierdził nadto, że nie może być podnoszony w postępowaniu nieważnościowym zarzut skarżących dotyczący braku ich udziału w postępowaniu, gdyż wskazane uchybienie sprowadza się w istocie do określonej w art. 145 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania (brak udziału strony w postępowaniu). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że decyzja z [...] listopada 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone było ze skargi I.S., która stwierdziła, że w sprawie żadna z przesłanek przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego nie była bezsporna oraz oczywista i zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania o przejęcie gospodarstwa rolnego. Organ natomiast wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uznając skargę za niezasadną. Podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru co do tego, że kontrolowana decyzja z [...] listopada 1979 r. nie naruszała rażąco art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) - dalej "ustawa", bowiem przedmiotowe gospodarstwo rolne nosiło cechy opuszczonego. Z kolei skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że grunty te były uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę.

Po dokonaniu interpretacji istoty stwierdzenia nieważności Sąd wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...] listopada 1979 r. miał zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenie z 1961 r., w myśl których gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne (art. 2 ust. 1 ustawy). Natomiast po myśli w § 1 ust. 1rozporządzenia z 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Uwzględniając przywołane regulacje Sąd uznał, że w sprawie o przejecie gospodarstwa wymagane było ustalenie spełnienia się łącznie dwóch przesłanek - opuszczenia gospodarstwa przez właściciela a także jego rodzinę; oraz zaniechania uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. W kontrolowanej sprawie wymagało zatem ustalenia, czy na dzień wydania decyzji z [...] listopada 1979 r. warunki te zostały spełnione.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu Sąd stwierdził, że skarżąca była zameldowana na pobyt stały w miejscowości [...] gm. B. do [...] września 1979 r. Przyczyną wymeldowania był wyjazd do Republiki Federalnej Niemiec. Wniosek o wydanie zezwolenia na wyjazd za granicę na okres stały złożyła już w dniu [...] lipca 1977 r., przedkładając zaproszenie na pobyt stały skierowane do jej męża oraz rodziny datowane na [...] stycznia 1977 r. Wniosek o paszport uzasadniany był m.in. złym stanem zdrowia jej męża (od sierpnia 1976 r. choroba wieńcową serca) uniemożliwiający wykonywanie pracy w zawodzie rolnika. Brak możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego ze względu na stan zdrowia przywoływany był przez strony również w innych pismach znajdujących się w aktach sprawy (por. odwołanie z [...] lipca 2013 r. skierowane do Sądu Okręgowego w O.; pismo z [...] maja 2015 r. skierowane do pełnomocnika skarżącej; zeznania z [...] lipca 2015 r.). Wniosek paszportowy skarżącej został pozytywnie rozpatrzony w dniu [...] lipca 1979 r., natomiast wniosek jej męża w dniu [...] sierpnia 1979 r. w związku z czym, [...] października 1979 r. wystąpili oni o zezwolenie na zmianę obywatelstwa (również dla swoich dzieci).

Sąd ocenił także protokół z [...] lipca 1979 r. (z nieczytelnym podpisem), z którego wynikało, że w gospodarstwie F.S. było 14 sztuk bydła (10 jałówek, 4 wólce) i 4 warchlaki na własne potrzeby. Zauważył, że zawarto w nim również informację, iż bydło nie jest sprzedawane, bowiem właściciel planuje jego spęd i wywóz, natomiast samo gospodarstwo pozostawia on dla Państwa. Opuszczenie gospodarstwa planuje na miesiąc listopad. W aktach znajduje się również protokół z [...] sierpnia 1979 r., sporządzony przez starszego inspektora ds. gospodarki ziemią i starszego inspektora rolnego, w którym podano, że w skład gospodarstwa wchodziło 16,27 ha gruntów rolnych i 3,45 ha gruntów leśnych oraz 2,06 ha nieużytków, że grunty orne nie były obsiane i zaorane, a pozostały obszar nie był zagospodarowany.

Odnosząc się do zarzutu niedokonania przez organy prawidłowej weryfikacji ww. protokołu z [...] sierpnia 1979 r., który w ocenie skarżącej zawiera fałszywe dane, Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie sprawa jest rozważana pod kątem istnienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z przesłanek nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa). Powoływana wadliwość protokołu pozbawiająca go wiarygodności, czy też - w ocenie strony - niewystarczająca liczba dowodów pozwalająca na wydanie decyzji w sprawie, nie może sama przez się świadczyć o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu wszystkie inne dowody, pisma i oświadczenia stron, odnoszące się do kwestii opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, były spójne i wiarygodne i bezspornie wynika z nich, że skarżący planowali opuszczenie gospodarstwa rolnego od co najmniej 1977 r., a zatem na dwa lata przed wydaniem przedmiotowej decyzji z [...] listopada 1979 r., zaś wymeldowali się z niego w dniu [...] września 1979 r. Z akt nie wynika przy tym, aby gospodarstwo było uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, natomiast sami właściciele w szeregu oświadczeń (pochodzących zarówno z okresu sprzed wydania kontrolowanej decyzji, jak i współczesnych), wskazują na chorobę właściciela gospodarstwa uniemożliwiającą pracę w rolnictwie.

Sąd zaaprobował stanowisko organu nadzoru co do tego, że faktu opuszczenia kraju dopiero w dniu [...] listopada 1979 r., nie można uznać jako dowód "uprawdopodabniający" zamieszkiwanie skarżącej w przejętym gospodarstwie. Wymeldowała się bowiem z gospodarstwa w dniu [...] września 1979 r., a jej wniosek paszportowy został pozytywnie rozpatrzony już w lipcu i sierpniu 1979 r., natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych, dokument podróży podejmuje się po złożeniu dokumentu stwierdzającego tożsamość, a przy wyjeździe na pobyt stały także dokumentów wymienionych w § 3 ust. 2 (w tym m. in. zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o opuszczeniu zajmowanego mieszkania - § 3 ust. 2 pkt 5). Skoro więc osoba wyjeżdżająca na pobyt stały za granicę musiała przedłożyć zaświadczenie terenowego organu administracji państwowej o opuszczeniu mieszkania, to brak jest podstaw do przypuszczenia, że nadal tam zamieszkiwała.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności potwierdzają, że organ nadzoru zbadał wszechstronnie sprawę i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącą zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r.

Skarżąca kasacyjnie, korzystając z obu podstaw kasacyjnych zarzuciła –

naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustaleniu stanu faktycznego w sprawie i brak udziału skarżących w prowadzonym postępowaniu poprzez niemożność złożenia odwołania od decyzji, która nie została im doręczona, jak również oparcie decyzji m.in. na dokumentach noszących cechy co najmniej nieprawidłowości;

oraz

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieuwzględnienie art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 K.p.a. poprzez pominięcie ograniczenia dopuszczalności wznowienia postępowania, a także poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. orzekająca o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego z zabudowaniami o pow. 21,78 ha położonej we wsi R. stanowiącej własność F. i I.S. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano dokonaną przez organy wykładnię pojęcia gospodarstwa rolnego opuszczonego, wynikającą z przepisów rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. zauważając, że wystąpienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego wymagało ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa opuszczonego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie było podstaw do ugorowania gospodarstwa gospodarstwo rolnego skarżącej, było ono zagospodarowane i uprawiane, co wynika ze znajdującego się w aktach protokołu z dnia [...] lipca 1979 r. W gospodarstwie było bydło (14 sztuk jałówki i wólce ) i 4 warchlaki na potrzeby własne. Stodoła była zapełniona słomą sianem i paszą dla tych zwierząt. Jednoznacznie w tych okolicznościach należy zatem stwierdzić, że skarżący zamieszkiwali w swoim gospodarstwie i nie było ono opuszczone do czasu wyjazdu. Fakt wymeldowania nie był jednoznaczny z dalszym korzystaniem z nieruchomosci. Natomiast protokół z dnia [...] sierpnia 1979 r. stwierdzający m.in., że grunty nie są obsiane, nie jest wiarygodny, gdyż w tym okresie czasu na terenach znajdujących się na Warmii są jeszcze żniwa i trudno o obsianie gruntów w tym okresie.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że oba protokoły sporządzono przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, a mimo to protokół z dnia [...] sierpnia 1979 r. w swojej treści powołuje się na decyzję Naczelnika wydaną w dniu [...] listopada 1979 r. Jest zatem niezgodny ze stanem faktycznym, a stanowi to rażące naruszenie prawa. Nieprawdziwy dokument, stwierdzający nieobsianie gospodarstwa w okresie żniw (na Warmii jest to okres żniw ) był bowiem między innymi podstawą do ustalenia, że gospodarstwo skarżącej było opuszczone nawet zakładając, że przepisy dotyczące przejmowania opuszczonych gospodarstw rolnych nie przewidywały obowiązku lustracji gospodarstw, to niewątpliwie protokół ten jest dokumentem fałszywym.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w dacie wystąpienia do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji nie miała żadnych możliwości prawnych ewentualnego wznowienia postępowania w związku z nieprawdziwą treścią dokumentów (co sugerowała decyzja wojewody i ministra) wobec brzmienia art. 146 K.p.a. Określony w tym przepisie termin przedawnienia uniemożliwiał takie działanie. Także nie mogła wystąpić o wznowienie postępowania wobec niemożności udziału w postępowaniu i niedoręczeniu decyzji. Organ w tym wypadku był zobligowany do wznowienia postępowania ze skutkiem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także wystąpienie drugiej, niezbędnej do przejęcia gospodarstwa rolnego przesłanki, w postaci rzeczywistego jego opuszczenia przez właściciel. Stwierdziła, że o opuszczeniu gospodarstwa przez skarżącą i jej rodzinę wywnioskowano wyłącznie na podstawie daty jej

wymeldowania z pobytu stałego w Barczewie w związku z wyjazdem na stałe do Niemiec. Jednak, jej zdaniem, ta okoliczność nie mogła przesądzać o fizycznym opuszczenia gospodarstwa rolnego. Skarżąca z rodziną posiadała jeszcze w tym czasie 14 sztuk bydła i 4 warchlaki na potrzeby własne, a do jej wyjazdu doszło następnego dnia po wydaniu decyzji, t.j. [...] listopada 1979 r. i w prawie dwa miesiące po wymeldowaniu, co zgodne było z art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 14, poz. 85). Przepis ten stanowił, że wymeldowanie się przez osoby opuszczające miejsce stałego zamieszkania na czas dłuższy niż dwa miesiące (a więc także na stałe) winno nastąpić najpóźniej w dniu wyjazdu (art. 15 tej ustawy), co oznacza, że dokonać tej czynności można było także przed tym dniem.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził nadto, że dokumentem zezwalającym na przekroczenie granic państwa był "dokument podróży" ,a jego wydanie przez organ w celu wyjazdu z kraju na stałe uwarunkowane było m.in. złożeniem dokumentu stwierdzającego tożsamość i przedłożeniem zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o przekazaniu mieszkania, o czym stanowił § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych (Dz. U. Nr 20, poz. 129 w wersji do 16 września 1985 r.), mający zastosowanie w zw. z § 5 ust. 2 tegoż aktu. W tej sytuacji opuszczający Polskę musiał wykonać czynności związane z wymeldowaniem najpóźniej w dniu zgłoszenia się po odbiór dokumentu podróży. Zatem wnioskowanie na podstawie daty wymeldowania o faktycznym opuszczeniu w tej dacie gospodarstwa rolnego - a tak uczyniły organy nadzoru i Sąd, jest zdaniem skarżącej kasacyjnie nieuprawnione i stanowi w istocie niczym nieuzasadnioną spekulację.

Jako pozbawione logiki, w opinii skargi kasacyjnej, byłoby już w połowie września 1979 r. opuszczenie przez skarżącą wraz z rodziną miejsca dotychczasowego zamieszkania, a wyjazd poza granicę kraju dopiero następnego dnia po wydaniu decyzji. Data wymeldowania z pobytu stałego właścicieli przejętego gospodarstwa rolnego jest więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieistotna z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że powoływanie się na datę wymeldowania, jako podstawę uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, w sytuacji gdy strona przedstawia dowody uprawdopodabniające jej zamieszkiwanie w gospodarstwie rolnym w dacie orzekania o jego przejęciu i kategorycznie zaprzecza, by wcześniej je opuściła, stanowi rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To zaś prowadzić powinno, o ile w sprawie nie zaistniały przesłanki opisane w art. 156 § 2 K.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowana decyzją, do jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji oddalenie skargi przez Sąd zaaprobowało naruszenie przez organy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniesiono o jej oddalenie ze względu na bezpodstawność zarzutów. Stwierdzono, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że gospodarstwo rolne było użytkowane. Co więcej uzasadniała wyjazd z kraju brakiem możliwości jego użytkowania wynikającą z choroby męża.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony przedstawionymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Naczelny Sąd upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami ,a w ich ramach wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej. Zarzuty te okazały się jednak nietrafne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie zakończone decyzją stanowiąca przedmiot kontroli Sądu I instancji prowadzone było w trybie nadzorczym. Jego przedmiotem był rozstrzygnięcie Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...] listopada 1979 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich, jako opuszczone, gospodarstwa rolne z zabudowaniami położone we wsi R. o pow. 21,78 ha na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Skarżąca kasacyjnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego powoływała się na przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, ze decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego wydana została z rażącym naruszeniem praw.

Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad – zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. "Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości.

Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, CBOSA). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak np. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II GSK 1933/13).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w kontrolowanej decyzji wadliwie ustalono stan faktyczny, a także nieprawidłowo zastosowano prawo materialne, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. W wyniku tych błędów, mimo braku spełnienia się przesłanek pozwalających na uznanie gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność skarżącej kasacyjnie za opuszczone. zastosowano art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym Po drugie, wadą decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego był brak jej doręczenia skarżącej kasacyjnie, co uniemożliwiało jej skorzystanie ze środków odwoławczych, a także środka nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania ze względu na upływ terminów.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej pod względem ich zasadności, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że co do zasady, instytucja nieważności decyzji administracyjnych ze względu na rażące naruszenie prawa dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują natomiast, jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W tym też wskazuje się różnice pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności , a wznowieniem postepowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713). Wady nieważności tkwią bowiem w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub tez w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym których usuwanie nastąpić może w oparciu o przepisu regulujące instytucje wznowienia postepowania (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Odnosząc zatem przedstawione uwagi o charakterze generalnym do kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej regulujących udział strony w postępowaniu nie stanowi, co do zasady, o nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...] listopada 1979 r.

Ponad powyższe, na gruncie materiału dowodowego sprawy dostrzec należy, że wbrew twierdzeniu o braku doręczenia ww. decyzji, w istocie skarżąca kasacyjnie dysponowała tym aktem co najmniej od 2007 r. Świadczy o tym jej pismo [...] lipca 2013 r. nazywane odwołaniem, kierowanego do Sądu Okręgowego w O. od "nieprawidłowej odpowiedzi Urzędu Wojewódzkiego w O.". W piśmie tym, obecnie skarżąca kasacyjnie wyjaśniała, że decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w B. przesłała do KRUSu i mimo jej prośby nie została jej zwrócona.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skutki prawne wywołuje również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach. Zatem pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 K.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo wadliwości formalnej, decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Taka decyzji weszła bowiem do obrotu i nie może zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała. W takiej sytuacji jedynie sporne mogłaby być data, w której weszła ona w posiadanie decyzji.

W tym stanie rzeczy, nieskorzystanie z środka odwoławczego, jaki przysługiwał skarżącej stronie nie było wynikiem niewiedzy o istnieniu decyzji w obrocie, lecz zaniechanie skorzystania z tej czynności. Konstatacja taka wynika również z treści wniosku o stwierdzenie nieważności, w którym wyjaśnia, się, że wobec opuszczenia Polski na następny dzień po wydaniu decyzji "nie było mowy o odwołaniu, o którym mowa w pouczeniu".

Przechodząc do oceny trafności drugiej z przyczyn, która zdaniem skarżącej kasacyjnie nie została należycie oceniona w postępowaniu nadzorczym, a to do potraktowania gospodarstwa rolnego we wsi R. jako opuszczonego, mimo braku spełniania takich cech Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ramach uzasadnienia tego zarzutu przedstawiona jest polemiką z oceną dowodów, jakimi dysponował Naczelnik Miasta i Gminy w B. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji przyjął, co Naczelny Sąd Administracyjny konfrontując z materiałem zebranym w aktach sprawy uznaje za trafne, że skarżąca kasacyjnie dokonała wymeldowania z miejscowości, w której położone było gospodarstwo rolne w dniu [...] września 1979 r. Przyczyną tego był niekwestionowany przez stronę wyjazd na pobyt stały do Niemiec, o co starania czyniła od 1977 roku. Jako przyczynę opuszczenia kraju wskazywała konieczność podjęcia leczenia jej męża, który ze względu na stan zdrowia nie mógł wykonywać pracy w zawodzie rolnika, a zatem nie mógł prowadzić gospodarstwa rolnego. W październiku 1979 r., po otrzymaniu paszportu, wystąpiła o zmianę obywatelstwa na niemieckie.

Skarżąca kasacyjnie nie uwiarygodniła, by wyjeżdżając przekazała swoje gospodarstwo rolnego celem uprawiania innym osobom. Jak wynika z ocenianego przez Sąd I instancji protokołu z [...] lipca 1979 r., planowała spęd bydła i jego wywóz, a maszyny i urządzenia rolnicze przeznaczone były dla imiennie wskazanych osób. Adnotacja zawarta w protokole wskazywała, że tylko gospodarstwo pozostawia się Państwu, a wyjazd planowany jest na listopad. 1979 r. Protokół ten, w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej kasacyjnie o braku spełnieniu się przesłanki opuszczenia gospodarstwa, wskazuje, że czyniła ku temu świadome kroki przygotowujące do wyjazdu

Oceniając natomiast drugi z protokołów, któremu skarżąca kasacyjnie zarzuca fałsz, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie zawiera on adnotacji świadczącej o odwoływaniu się do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...] listopada 1979 r. Jest sporządzony na typowym formularzu i miejsca, w których powinien zostać wpisany numer decyzji oraz jej data widnieją puste.

Natomiast zarzut błędu w ocenie dowodów w postaci nieobsiania gruntów, jako zarzut o charakterze proceduralnym nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Przy ocenie słuszności zarzutu skarżącego kasacyjnie trzeba mieć na uwadze, że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Rażące naruszenie prawa nie jest bowiem kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, czy z dnia 2006 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 CBOSA). Z reguły jest wyrazem ewidentnego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14, CBOSA). Błędy w ocenie materiału dowodowego, które miałyby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, musiałyby być również oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka.

Tymczasem twierdzenia skarżącej kasacyjnie stanowią jedynie dyskusję ze stanowiskiem organów w zakresie ustaleń faktycznych, a poddane przez Sąd I instancji analizie protokoły oględzin gospodarstwa rolnego przejętego na własności Państwa, nie potwierdzają jej argumentacji. Subiektywna ocena materiału dowodowego dokonywana przez stronę postępowania nie jest natomiast wystarczającym potwierdzeniem rażącego naruszenia prawa w zakresie postępowania dowodowego.

W świetle przedstawionych, bezspornych faktów, które uwzględnił Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu, polemika z ustaleniami co do kilkudniowych różnic w datach wyjazdu skarżącej z Polski jest całkowicie bezprzedmiotowa. Gospodarstwo rolne, jak wynika z informacji przedstawianych w wydziale paszportowym przez skarżąca kasacyjnie i jej męża nie mogło być uprawiane od co najmniej 1977 r. ze względu na jego stan zdrowia. Opuszczała ona Polskę na stałe zmieniając obywatelstwo i nie przekazała gospodarstwa innej osobie celem jego uprawiania.

Sąd I instancji nie dopuścił się zatem uchybień o jakich mowa w petitum skargi kasacyjnej, co nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.