II SA/Ol 821/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-16	
Data wpływu	2014-07-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone decyzje I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skarg J. J., R. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" i Nr "[...]" w przedmiocie usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 marca 2014r. J. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc w formie usług opiekuńczych dla siebie w wymiarze: 7 godzin dziennie w dni powszednie, 3 godziny dziennie w soboty

i 2 godzin dziennie w niedziele i dni świąteczne oraz dla syna R. w wymiarze:

1 godziny dziennie w dni powszednie i soboty, począwszy od 1 kwietnia 2014r. Wnioskodawca jednocześnie wniósł o częściowe zwolnienie z kosztów za usługi opiekuńcze z uwagi na wysokość opłat, leków i kosztów za usługi opiekuńcze.

W dniu 28 kwietnia 2014r. pracownik socjalny dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego, w wyniku której ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji, jest osobą leżącą, całkowicie zależną od osób drugich. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem R. częściowo niezdolnym do pracy do dnia 31 lutego 2016r., który ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Syn z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem i również wymaga pomocy ze strony osób drugich. Wnioskodawca

z synem mieszkają sami i nie mogą liczyć na potrzebną im pomoc od dalszych krewnych. W związku z tym niezbędna jest im pomoc w formie usług opiekuńczych we wnioskowanym zakresie. Pracownik socjalny wyliczył miesięczny dochód rodziny netto na kwotę 3.181,27 zł. W ramach tej kwoty uwzględniono dodatek mieszkaniowy w wysokości 86,03 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna -153 zł, rentę wnioskodawcy – 1.122,44 zł, rentę syna – 569,80 oraz 1250 zł z tytułu otrzymanego w marcu 2014r. przez syna spadku w wysokości 15.000 zł. Ustalono, ze średniomiesięczne wydatki rodziny na opłaty, leki, rehabilitację i środki do pielęgnacji wynoszą około 1.139 zł.

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.) przyznał J. J. usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, w wymiarze:

7 godzin dziennie w dni powszednie, 3 godzin dziennie w soboty i 2 godzin dziennie

w niedziele i dni świąteczne, w okresie od 1 kwietnia 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. Zakresem przyznanych usług objęto: - w dni powszednie: przygotowanie i podanie

(z karmieniem) posiłku, codzienną toaletę, przesłanie łóżka, zmianę bielizny osobistej

i pościelowej, mycie, kąpanie, czesanie, ubieranie, zapobieganie powstawaniu odleżyn

i odparzeń, zmianę pampersów, ćwiczenia usprawniające, kontakt z lekarzem, realizację recept, utrzymanie porządku w mieszkaniu, pranie pościeli, bielizny i odzieży podopiecznego, zakup artykułów spożywczych, pielęgnacyjnych, higienicznych, załatwianie spraw urzędowych, w tym wnoszenie opłat. W soboty, niedziele i dni świąteczne usługi obejmują: przygotowanie i podanie (z karmieniem) posiłku, codzienną toaletę, przesłanie łóżka, zmianę pampersów i bielizny osobistej i pościelowej, mycie, kąpanie, czesanie, ubieranie, zapobieganie powstawaniu odleżyn i odparzeń, ćwiczenia usprawniające. Na podstawie zarządzenia Nr 6/2011 Dyrektora MOPS z dnia 23.l2.2011r., w sprawie kosztu jednej godziny opiekuńczej w latach 2012-2014 realizowanej w formie usług opiekuńczych oraz uchwały Nr XXV/319/04 Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania

i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od odpłat oraz trybu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Warmińsko - Mazurskiego Nr 110, poz. 1404), ustalono odpłatność w wysokości 4,78 zł za jedną godzinę usług. Organ wskazał, że koszt 1 godziny usług opiekuńczych przy dochodzie w kwocie 1590,64 zł na osobę

w rodzinie, wynosi 11,95 zł. Mając jednak na uwadze wysokość wydatków na leki, leczenie i rehabilitację oraz opłaty mieszkaniowe, organ odstąpił od żądania zwrotu

w wysokości 7,17 za 1 godzinę usług opiekuńczych.

Odrębną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor MOPS przyznał R. J. usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, w wymiarze: 1 godziny dziennie w dni powszednie i soboty, w okresie od 1 kwietnia 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. Zakresem przyznanych usług objęto: przygotowanie i podanie gorącego posiłku, utrzymanie porządku w pokoju, bieżące pranie. Organ ustalił odpłatność za jedną godzinę usług w wysokości 4,78 zł, argumentując jak wyżej.

J. i R. J. odwołali się od powyższych decyzji w jednym piśmie. Podnieśli, że pieniądze, które R. otrzymał w spadku chcieli wykorzystać na potrzebne im rzeczy. Kupili R. nową wersalkę, aby łatwiej było mu wstawać, telewizor i stolik. Chcą zakupić nowe okna, gdyż przez te, które mają bardzo wieje. Planują zakup brodzika, bo syn nie ma już siły wchodzić do wanny oraz wymienić drzwi. Wskazali, że jeżeli będą płacić za opiekę tak dużą kwotę, to nigdy nie zrealizują swoich planów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzjami z dnia "[...]"utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Odpowiednio decyzją nr "[...]" utrzymano w mocy decyzję przyznającą usługi opiekuńcze R. J., a decyzją nr "[...]" utrzymano w mocy decyzję przyznającą usługi opiekuńcze J. J.

Organ odwoławczy w obu przypadkach argumentował tak samo. Podzielił

w całości ustalenia organu I instancji, w tym co do miesięcznego dochodu rodziny. Podano, że łączny dochód rodziny to kwota 3.181,27 zł, natomiast dochód na osobę

w rodzinie wynosi 1.590,64 zł. Podkreślono, że R. J. w miesiącu marcu otrzymał spadek w wysokości 15.000 zł, zatem dochód ten należało rozliczyć

w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy (art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium podało, że stosownie do § 1 powołanej uchwały Rady Miejskiej osoby pozostające w rodzinie korzystające z usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania ponoszą opłatę, w zależności od posiadanego dochodu miesięcznego, ustaloną na podstawie załącznika do uchwały - tabela nr 2. Stwierdzono, że w rozpatrywanym przypadku dochód na osobę w rodzinie wynosi powyżej 300% kryterium dochodowego, a zatem odpłatność za świadczone usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania powinna wynosić 100 % kosztów. Zauważono przy tym, że w myśl przepisu § 9 wskazanej uchwały Rady Miejskiej

w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, dyrektor ośrodka pomocy społecznej lub inna osoba upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu w części lub całości. Wskazano, że organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka wystąpiła i ustalił, że odpłatność będzie wynosiła 40% kosztu odpłatności za jedną godzinę tj. 4,78 zł (pełen koszt 100% - 1 godziny usług opiekuńczych wynosi 11,95 zł). W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji decyzji.

J. i R. J. jednym pismem z dnia 7 lipca 2014r. zaskarżyli obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nr "[...]" i nr "[...]" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o całkowite odstąpienie od naliczania opłat za usługi opiekuńcze, bądź też o ich znaczne zmniejszenie, tak aby wystarczyło im na życie. Podnieśli, że spadek otrzymany przez R. zgodnie z aktem notarialnym wynosił 15.000 zł, natomiast kwota jaką otrzymał za pokwitowaniem to 10.000 zł. Pozostała część spadku została przeznaczona na uregulowanie zadłużenia, które wynosiło 20.000 zł (kwota ta została podzielona na 4 spadkobierców). Wywiedli, że ich warunki mieszkaniowe są na bardzo niskim poziomie. Natychmiastowej wymiany wymagało łóżko R., stąd zakup nowej wersalki. Kolejną rzeczą był zakup stolika RTV, ponieważ telewizor stał na podłodze. Konieczna była też wymiana okien, gdyż ich nieszczelność była tak duża, że przy opadach deszczu woda dostawała się do wnętrza. Natomiast w okresie jesienno-zimowym trzeba było je uszczelniać. Z kolei w okresie letnim okien nie można było otworzyć, co uniemożliwiało wietrzenie mieszkania. Wskazali, że J. jest osobą leżącą i nie ma możliwości wychodzenia na świeże powietrze. Podali też, że choroba syna postępuje bardzo szybko, ma on poważne problemy w poruszaniu się, co utrudnia mu korzystanie z łazienki, która nie jest przystosowana do jego obecnego stanu zdrowia. Dlatego konieczny jest remont łazienki, m. in. wymiana wanny na brodzik. Zaznaczyli, że po dokonaniu wymienionych zakupów i przeprowadzeniu modernizacji łazienki, pozostaliby ponownie z tymi dochodami, które osiągali przed dniem otrzymania spadku. Stwierdzili, że uiszczanie za usługi opiekuńcze nawet 4,78 zł za godzinę, będzie dla nich ogromnym kosztem. Wyliczyli, że przy uwzględnieniu stałych ich dochodów miesięcznych w kwocie 1931,27 zł i wydatków za mieszkanie, prąd, gaz i lekarstwa w łącznej kwocie 748,64 zł pozostaje im na życie 1182,63 zł. Natomiast jeżeli od tej sumy odjąć jeszcze ustalone opłaty za usługi opiekuńcze (łącznie 196 godzin x 4,78 zł = 936,88 zł), na życie pozostanie im 245,81 zł. Kwota ta nie wystarczy na wyżywienie i środki czystości. Do skargi załączono dokumenty dotyczące otrzymanych przez R. J. pieniędzy, poniesionych wydatków na remont mieszkania, miesięcznych wydatków mieszkaniowych oraz historie chorób skarżących.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach.

Zarządzeniem z dnia 31 lipca 2014r., stosownie do art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skargi zawarte w piśmie z dnia 7 lipca 2014r. na odrębne decyzje zostały rozdzielone i zarejestrowane pod kolejnymi numerami. Skargę J. J. na decyzję SKO nr "[...]" – zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Ol 821/14, zaś skargę R. J. na decyzję SKO nr "[...]" - zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Ol 822/14.

Na rozprawie w dniu 16 września 2014r. Sąd zarządził, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Ol 821/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka

na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy

oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ

do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził,

że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 - dalej jako: "k.p.a.") zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności

i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych

i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego,

w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów.

Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań

w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu

w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji, wbrew wymogom wskazanych przepisów oraz pomimo podniesionych przez skarżących w odwołaniu argumentów nie rozważyły należycie sytuacji dochodowej i możliwości płatniczych skarżących przy ustaleniu częściowej odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, zaprzestając

w ogóle oceny, czy ustalona odpłatność nie stanowi dla zobowiązanych nadmiernego obciążenia lub też nie niweczy skutków udzielonej pomocy, które to okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę zgodnie z § 9 cytowanej uchwały Rady Miejskiej.

Zasadnym jest zauważyć, że organy niezasadnie przyjęły, że R.J. otrzymał z tytułu dziedziczenia kwotę 15.000 zł. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych aktem notarialnym w przedmiocie umowy sprzedaży, R. J. nabył w spadku po babce w lutym 2013r. udział w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego, który sprzedał w dniu 21 marca 2014r. za cenę 15.000 zł. Mimo, iż organy prawidłowo rozliczyły ten dochód jednorazowy, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, nie sposób pominąć w realiach niniejszej sprawy, że R. J. otrzymał faktycznie 10.000 zł, po potrąceniu długów spadkowych. Poza tym skarżący już w odwołaniu podnosili, że środki te chcą przeznaczyć na remont mieszkania w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb. W związku z tym zasadnym było ustalić, w szczególności w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, czy deklarowane wydatki są rzeczywiście konieczne. W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie wyjaśniono jakie są warunki mieszkalne skarżących, czy remont jest niezbędny i czy po jego przeprowadzeniu skarżącym pozostaną środki, umożliwiające im ponoszenie odpłatności, chociażby częściowej, za przyznane usługi opiekuńcze. Organy ustaliły, że usługi opiekuńcze są potrzebne skarżącym w przyznanym wymiarze i zakresie i Sąd w całości podziela rozstrzygnięcie w tej części. Jednak ilość przyznanych godzin determinowała uwzględnienie prognozowanego ich kosztu w wydatkach skarżących w celu zweryfikowania możliwości ich ponoszenia, w szczególności w kontekście przesłanek z powołanego § 9 uchwały Rady Miejskiej. Na uwadze należy mieć podnoszone przez skarżących okoliczności, że po uiszczeniu odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze według ustalonej stawki, nie wystarczy im pieniędzy na jedzenie i środki czystości, co podważa sens przyznanych usług w zakresie przygotowywania posiłków, mycia, prania i sprzątania, których wykonanie wymaga dostarczenia środków przez skarżących. Niedostatecznie też, w ocenie Sądu, organy rozważyły wpływ stanu zdrowia wnioskodawców, a zwłaszcza R. J. (u którego zdiagnozowano, obok upośledzenia umysłowego, także chorobę Huntingtonana, która ma charakter postępujący - co wynika z dołączonej karty informacyjnej leczenia szpitalnego i twierdzeń J. J.), na możliwość ponoszenia odpłatności w ustalonym wymiarze. Wobec wyraźnego wniosku strony o zwolnienie od kosztów i powoływanych w toku postępowania administracyjnego okoliczności, organy nie mogły poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że skarżący będą płacić tylko 40 % kosztu 1 godziny usług, bez rozważenia czy nawet taka stawka nie będzie stanowiła nadmiernego obciążenia dla skarżących, czy też nie zniweczy skutków udzielonej pomocy. Tym bardziej, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy wymagały poddania szczegółowej analizie możliwości płatniczych skarżących. Brak wypowiedzenia się przez organy w omówionym zakresie oznacza, że organy orzekające nie dokonały w ogóle oceny prawnej spełnienia wskazanych przesłanek, którą powinny były przeprowadzić - w świetle powołanego art. 7 k.p.a. Okoliczność, że odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie ma charakter uznaniowy, nie zwalnia organów od rozpatrzenia spełnienia przesłanek do zastosowania dobrodziejstwa tego przepisu. Ponadto nie można zapominać, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności. Stosownie do wymogów art. 7 k.p.a. organ powinien uwzględnić słuszny interes strony, jeżeli pozwala na to przepis prawa i nie sprzeciwia się temu interes społeczny.

Przy ponownym rozpatrzeniu spraw obowiązkiem organów orzekających będzie dokonanie oceny prawnej we wskazanym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska

w sposób umożliwiający jego weryfikację.

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.