II SA/Kr 721/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-23	
Data wpływu	2024-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 433/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr CXXVI/3464/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rydlówka" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części – § 7 ust. 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 5); II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 17 stycznia 2024 r. uchwałę Nr CXXVI/3464/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze obszaru "Rydlówka" (dalej też jako: uchwała lub plan miejscowy). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 stycznia 2024 r., poz. 697.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: strona skarżąca lub spółka) w części, tj. w zakresie § 7 ust. 7 uchwały i § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 733 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju lub Megaustawa), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), na całym terenie objętym planem;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 34 z późn. zm. – dalej jako: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 57 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o informatyzacji), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez stronę skarżącą swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE);

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 z późn. zm. – dalej jako: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem stronie skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, że swój interes prawny legitymujący do zakwestionowania zaskarżonej uchwały wywodzi z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, a następnie powołując się na treść kwestionowanych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały (tj. § 7 ust. 7 i § 13 ust. 1 pkt 5) oraz przepisy art. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i art. 46 ust. 1-1a ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 p.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 p.t. podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Dodano przy tym, że przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. W tym zakresie zaznaczono, że przepis ustawy statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Strona skarżąca podała, że § 7 ust. 7 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając całkowity zakaz lokalizowania wolnostojących urządzeń (jak należy mniemać masztów) z zakresu łączności publicznej na całym obszarze, jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej (na obiektach budowlanych). Zaznaczono przy tym, że te ostatnie mogą być zlokalizowane tylko i wyłącznie na obiektach budowlanych położonych na terenach U.1-U.5 oraz Uo.1, Up.1, KU.3 i to z koniecznością zachowania dozwolonej maksymalnej wysokości zabudowy dla danych terenów.

Zdaniem strony skarżącej takie postanowienia są niezgodne z prawem i wykraczają poza ramy konstytucyjnej zasady władztwa planistycznego gminy.

W ocenie strony skarżącej po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących urządzeń (a raczej masztów) na całym terenie planu byłaby sprzeczna, co – jak wskazano – miało potwierdzać orzecznictwo tut. Sądu w odniesieniu do analogicznych rozwiązań innych planów obowiązujących na terenie gminy, prowadząc do stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Po drugie, podniesiono, że uchwała wprowadza nakaz instalowania stacji bazowych jedynie na obiektach budowlanych położonych na terenie U.1 - U.5 oraz Uo.1, Up.1, KU.3, a w związku z tym, zdaniem strony skarżącej, uchwała – wbrew przepisom prawa – w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w planie, gdyż zezwala by jakiekolwiek inwestycje w tym zakresie były zrealizowane tylko na obiektach budowlanych w wybranych, punktowo wskazanych terenach o przeznaczeniu usługowym. W tym zakresie zaznaczono, że na przedmiotowych terenach znajduje się kilka niskich budynków usługowych, niemniej jednak podniesiono, że maszty, anteny, czy stacje bazowe zlokalizowane na obiektach budowlanych w określonych terenach muszą spełnić kryterium zachowania maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że analizując postanowienia uchwały (jak i zdecydowanej większości planów obowiązujących na terenie gminy) zauważyć trzeba, iż dopuszczalna wysokość zabudowy dla terenów usługowych niemal zawsze jest niższa, niż dla terenów mieszkaniowych, zwłaszcza tych o przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wieżowce). Tym samym w ocenie strony skarżącej, nawet, gdyby doszło do zrealizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej na obiektach budowlanych w terenach usługowych, ale z zachowaniem warunku maksymalnej dozwolonej wysokości, to taka stacja bazowa będzie otoczona budynkami mieszkalnymi znacznie wyższymi, co prowadziłoby do odbicia sygnału radiowego od wyższych budynków mieszkalnych. Jednocześnie podkreślono, że dopuszczony planem pod lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej teren Uo.1, to teren placówki oświatowej, dla którego plan dopuszcza maksymalną zabudowę do 20 m (na obszarze o obniżonej wysokości do 11 m). Zdaniem strony skarżącej, budynki placówki oświatowej z bardzo dużym prawdopodobieństwem wyczerpują dozwoloną wysokość, zatem nie byłoby technicznych możliwości do posadowienia na ich dachu stacji bazowej. Nadmieniono również, że niezależnie od powyższego gmina nie zezwala na instalację na budynkach placówek oświatowych infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej, a w związku z tym postanowienia uchwały w tym zakresie należy uznać za pozorne. Podobnie też w ocenie strony skarżącej, teren KU.3 jako teren zajezdni tramwajowej nie może być wykorzystany do zlokalizowania stacji bazowej. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, niezrozumiałe jest przy tym dlaczego uchwałodawca zakazuje lokalizowania stacji bazowych na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, która co do zasady ma też dopuszczalną maksymalną wysokość zabudowy o wiele większą niż tereny stricte usługowe.

W konsekwencji, w ocenie strony skarżącej, organ ustalił warunki lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej dla terenu planu w sposób, który całkowicie uniemożliwia prawidłowe lokalizowanie stacji bazowych, zarówno z punktu widzenia technicznego, jak i planistycznego (propagacji sygnału radiowego) i całkowicie eliminuje zapewnienie pokrycia sygnałem radiowym tego terenu. Wyjaśniono bowiem, że aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową (instalacja na odpowiedniej wysokości), a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Stąd też, zdaniem strony skarżącej, na wskazanych uchwałą terenach nie ma nawet teoretycznej możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a całość warunków z § 7 ust. 7 planu oznacza zakaz ich lokalizowania na całym terenie objętym planem miejscowym.

Jednocześnie w ocenie strony skarżącej, przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 13 ust. 7 pkt 1 uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym. Jak oceniła strona skarżąca, ustalenia uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej eliminują możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej, wbrew intencji ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Megaustawy. W nawiązaniu do powyższego, strona skarżąca zaznaczyła, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, gdyż zawsze, bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Jednocześnie podkreślono, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego, czy innych wartości estetycznych.

Jednocześnie zdaniem strony skarżącej, całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. W ocenie strony skarżącej, niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Dodano przy tym, że plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. W tym zakresie strona skarżąca wskazała, że ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska, a więc nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm, a w związku z tym – zdaniem strony skarżącej – brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne zasady związane z tą tematyką.

W dalszej kolejności strona skarżąca zwróciła uwagę, że lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Zaznaczono przy tym, że nie wiadomo też jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu elektroenergetyki lub telekomunikacji spełnia albo nie spełnia nakazu "ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym". W tym zakresie podkreślono bowiem, że jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny, natomiast jeśli miałyby to być inne kryteria, to – w ocenie strony skarżącej – będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Na poparcie swojej argumentacji strona skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto strona skarżąca podała, że w trakcie konsultacji społecznych projektu uchwały były wyrażone wątpliwości co do zasadności skarżonych postanowień, jednak uwagi te nie zostały przez organ wzięte pod rozwagę, a – jak wskazała – jedynym uzasadnieniem utrzymania postanowień był argument dotyczący wyższości zasady władztwa planistycznego gminy nad zasadami wynikającymi z art. 46 Megaustawy. Tymczasem zdaniem strony skarżącej, uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie strony skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej oraz jest sprzeczna z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ w pierwszej kolejności przytoczył przebieg procedury planistycznej, a następnie odnosząc się do zarzutu skierowanego przeciwko przepisowi § 7 ust. 7 zaskarżonej uchwały wskazał m.in, że biorąc pod uwagę konieczność spełnienia ustawowego warunku zgodności planu miejscowego ze studium, w tym również w zakresie maksymalnych wysokości zabudowy, lokalizacja wolnostojących masztów z punktu widzenia sprawności technicznej niczym nie różni się od lokalizacji stacji bazowej na budynku. Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku terenu objętego zaskarżonym planem, jego ustalenia dążą do zharmonizowania zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej dotychczas kształtowanej na podstawie indywidulanych decyzji o warunkach zabudowy, a zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy ograniczają swobodę inwestycyjną także w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, wspólnie służąc poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym, jak i użytkowym. Dlatego też w ocenie organu, dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Zdaniem organu, ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych, a jedynie wyklucza pewien rodzaj urządzenia, lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach.

Dodatkowo w ocenie organu, dopuszczenie lokalizacji nowych inwestycji z zakresu łączności publicznej na innych budynkach niż budynki mieszkalne w planie miejscowym stwarza odpowiednie warunki dla zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Podkreślono przy tym, że przepisy dotyczące wysokości zabudowy w terenach usług – w szczególności dla terenów U.1, U.2 i U.3 wskazują, iż są to tereny o najwyższych możliwych parametrach zabudowy, co – w ocenie organu – świadczy o najkorzystniejszym możliwym wykorzystaniu warunków dla celów przesyłania sygnału. Zwrócono przy tym uwagę, że obszar planu już obecnie znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych, znajdujących się w obszarze planu i bliskim sąsiedztwie jego granic.

W dalszej kolejności organ powołał się również na przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, podnosząc, że postanowienia te (§ 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 4 uchwały) z jednej strony stanowią dodatkowe zabezpieczenie dalszego funkcjonowania istniejących obiektów budowlanych (m.in. z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej), ale też umożliwiają lokalizowanie tego typu urządzeń na zasadach określonych w planie miejscowym.

Organ podniósł, że obszar objęty zaskarżonym planem obejmuje centralną część Krakowa, stanowiącą teren o powierzchni ok. 62,2 ha. W tym zakresie podkreślono, że obszar ten jest mocno zainwestowany, jedynie w jego północnej części i przy północno-wschodniej granicy znajdują się fragmenty terenów niezainwestowanych. Wyjaśniono przy tym, że w zainwestowanym terenie dominuje zabudowa usługowa o różnych funkcjach, natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana jest w centralnej, północno-wschodniej i wschodniej części, a także obszary zieleni w północnej części obszaru planu. Organ wskazał również na zlokalizowane w południowej części terenu planu miejscowego zabudowania usługowe związane z obsługą transportu publicznego, a nadto podał, że we wschodniej części analizowanego obszaru, także poza granicami obszaru objętego planem, występują podstawowe usługi, tj. apteka, przychodnia lekarska, bank, poczta, stacja benzynowa oraz budynki pełniące funkcje magazynowe (hurtownie). Jednocześnie zaznaczono, że w granicach sporządzanego planu, w szczególności w centralnej i we wschodniej części zlokalizowane są budynki usługowe przedsiębiorstw, zajmujących się m.in. handlem, produkcją, usługami motoryzacyjnymi, a nadto w obszarze planu mieszczą się budynki podmiotów publicznych oraz budynki podmiotów prywatnych prowadzących działalność oświatową, a także funkcjonują usługi hotelarskie. Dodano przy tym, że szereg usług znajduje się również w parterach budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nadto w obszarze tym znajdują się również obiekty rekreacyjno-sportowe.

Organ podkreślił również, że całość terenu kwestionowanego planu miejscowego znajduje się w granicach strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...], dla której postanowienia studium określają m.in. wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 16 m, wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 20 m, wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) do 36 m, wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 36m, w rejonie rzeki W. (KS G. ) do 13 m, a dla terenów położonych w rejonie ul. M. (...) do 25 m (...).

Wobec powyższego wskazano, że biorąc pod uwagę strukturę istniejącej zabudowy oraz jej wysokość, a także konieczność takiego sformułowania zasad zagospodarowania w planie miejscowym, aby realizować podstawę działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, w zaskarżonym planie miejscowym: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 13 m (§ 17 uchwały), ustalono maksymalną wysokość dla zabudowy wielorodzinnej od 18 m do 20 m – zgodnie z dokumentem studium (§ 18-19 uchwały), dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonych symbolami MW/U.1-MW/U.4, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami usługowymi ustalono wysokość zabudowy 20 m do 25 m z obniżeniem wysokości w strefie obniżonej wysokości zabudowy 16 m – obniżenie wysokości w stosunku do możliwości jakie daje dokument studium wynikało zarówno z charakteru istniejącej zabudowy w tym terenie, jak i z uwag wniesionych przez mieszkańców o maksymalne obniżenie zabudowy, która nie powinna dominować nad istniejącą zabudową mieszkaniową w tym terenie (§ 20 uchwały), dla zabudowy usługowej w terenie U.1 ustalono wysokość zabudowy do 25 m ze względu na sąsiadującą zabudowę i bliskość terenu zarówno ronda, jak i parku zdrojowego (tereny U.1-U.5 – § 22 uchwały), dla zabudowy usługowej w terenie U.2 i U.3 ustalono wysokość zabudowy do 32 m ze względu na stworzenie reprezentacyjnej obudowy głównego ciągu komunikacyjnego, jakim jest ul. W. , jednocześnie biorąc pod uwagę zabudowę po przeciwnej stronie tej ulicy, dla zabudowy usługowej w terenie U.4 i U.5 ustalono wysokość zabudowy do 20 m ze względu na lokalizację tych terenów, dla zabudowy usługowej w terenie Up.1 ustalono wysokość zabudowy 16 m, dla wieży oraz wspinalni treningowej przy jednostce straży pożarnej 26 m, a dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej: 36 m – jest to teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi celu publicznego (§ 24 uchwały), dla terenu obsługi i urządzeń komunikacyjnych (tj. teren KU.3) także został wyznaczony znaczny wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy tj. do 17m (§ 34 uchwały).

W nawiązaniu do powyższych unormowań planu, organ zaznaczył, że zastosowanie obniżonych wysokości maksymalnych dla zabudowy mieszkaniowej w stosunku do zabudowy usługowej, która ma niejako tworzyć osłonę dla zabudowy mieszkaniowej i osłaniać przed agresywnym wpływem hałasu z dominującej arterii komunikacyjnej, daje jednocześnie możliwość instalacji przesyłających sygnały i redukuje potencjalne oddziaływania barier przestrzennych, jakimi mogłyby być wyższe budynki mieszkalne.

Organ zwrócił również uwagę, że regulacja uchwały w zakresie zasad lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych posiada dodatkowe uzasadnienie, wyrażone w dokumencie pn. Uzasadnienie rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rydlówka" (edycja: Kraków, listopad 2023 r.), stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr 3632/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rydlówka". W tym zakresie organ powołując się na ustalenia tego dokumentu zawarte w rozdziale 7.1 i 7.10.6. wskazał, że w jego ocenie dodatkowo dowodzą one, że przyjęte rozwiązania planistyczne mają prawne oraz racjonalne uzasadnienie, a organy planistyczne gminy dokonywały analizy potrzeb w zakresie obsługi terenu objętego ustaleniami planu usługami łączności publicznej na etapie prac planistycznych. Stąd też zdaniem organu, przyjęte ograniczenia posiadają racjonalne uzasadnienie oraz nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, w tym ustawy szerokopasmowej, na poparcie którego to twierdzenia organ przywołał również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Tym samym, w ocenie organu nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty strony skarżącej względem przepisu § 7 ust. 7 zaskarżonego planu miejscowego. Podkreślono bowiem ponownie, że takie rozwiązania planistyczne były podyktowane m.in. zapisami studium, a nadto kierowano się także potrzebą ochrony zdrowia ludności. Dodatkowo zaznaczono, że zasięg istniejących urządzeń antenowych na terenie planu miejscowego oraz terenach sąsiednich świadczy o tym, że teren ten w zasadzie w pełni pokryty jest zasięgiem łączności publicznej, wobec czego co najmniej nie zachodzi potrzeba wznoszenia kolejnych budowli na tym terenie, w postaci takiej jak wolnostojące maszty antenowe.

Jednocześnie zdaniem organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że takie rozwiązania planistyczne prowadzą do całkowitego uniemożliwienia lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej, gdyż jak wskazano, taka możliwość na terenie objętym ustaleniami planu jak najbardziej istnieje, pod warunkiem spełnienia niezbędnych wymagań oraz ograniczeń. Podkreślono również, że w terenach, w których wprost dopuszczono lokalizację urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej (tj. § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały), co do zasady ustanowiono dla nich bliską maksymalnej możliwej wysokości zabudowy, dzięki czemu zachodzi pewność, iż potencjalnie lokalizowane w tych terenach urządzenia będą górowały nad pozostałą zabudową w opisywanym obszarze i dzięki temu nie będzie dochodziło do zakłóceń w pracy takich urządzeń, w związku z czym zarzuty związane z przepisem § 7 ust. 7 uchwały w sprawie planu miejscowego należy uznać za bezpodstawne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego przepisu § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego organ wskazał, że w jego ocenie kwestionowany zapis nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. W tym zakresie organ powołał się na postanowienia art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 54 – dalej jako: u.p.o.ś.), wskazując m.in., że kwestionowany przepis § 13 ust. 1 pkt 5 konsekwentnie posługuje się terminem oddziaływanie pól elektromagnetycznych, tym samym jest zgodny z treścią przepisów u.p.o.ś. oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Zdaniem organu, nie można więc zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby wprowadzenie tego przepisu do planu miejscowego było niedopuszczalne, nadmiarowe czy też prowadzące do naruszenia art. 46 ustawy szerokopasmowej. Wyjaśniono bowiem, że kwestionowany przepis planu jedynie potwierdza regulację płynącą z u.p.o.ś. oraz innych aktów prawnych, co nie jest sprzeczne ani z metodyką sporządzania aktów prawa miejscowego, ani z powszechnie obowiązującym prawem. Dodano też, że jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, co w ocenie organu, tym bardziej wskazuje na zasadność umieszczenia takiego przepisu w planie miejscowym. Dodatkowo, zdaniem organu, uzasadnieniem dla wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanego przepisu było także brzmienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który to akt wykonawczy miał zastosowanie do sporządzania zaskarżonego planu miejscowego (m.in. § 4 pkt 3 rozporządzenia). Ponadto organ powołał się także na odnoszące się do tej materii postanowienia rozdziału 7.5. ww. opracowania z listopada 2023 r., które w ocenie organu dodatkowo dowodziły, że na etapie procedury planistycznej organy gminy miały na uwadze obowiązek zapewnienia ochrony zdrowia ludności w zakresie niezbędnym oraz na podstawie obowiązującego porządku prawnego, a przepis § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały ma racjonalne uzasadnienie. Jednocześnie organ wskazał, ze tego rodzaju przepis umieszczany w innych planach miejscowych był już przedmiotem oceny Sądu w innych sprawach i w tym zakresie przywołał przykładowe orzeczenia odnoszące się do tej regulacji.

Końcowo organ nie podzielił również zarzutów związanych z naruszeniem pozostałych przepisów prawnych, powoływanych przez stronę skarżącą, w tym m.in. art. 112 p.t. oraz przepisów ustawy o informatyzacji (w szczególności art. 3 pkt 19 ww. ustawy), czy też przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców (w tym art. 37 i art. 43 p.p.). W tym zakresie podniesiono bowiem, że wprawdzie kwestionowany plan miejscowy zawiera zasady lokalizowania infrastruktury z zakresu łączności publicznej, jak i ograniczenia w tym zakresie, to jednak nie wprowadza bezwzględnego zakazu lokalizacji takiej infrastruktury, tym samym jego przepisy nie prowadzą do wyłączenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto zdaniem organu, w zaskarżonym planie miejscowym w żadnym przepisie nie wprowadzono rozwiązań wprowadzających preferencje na rzecz określonych technologii, nie można także mówić o dyskryminacji w tym zakresie, która w opisywanym kontekście polegałaby na wprowadzeniu nieuzasadnionych preferencji na rzecz określonej technologii w sytuacji porównywalnej, na niekorzyść innych technologii. Jednocześnie w ocenie organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby regulacje planu doprowadziły do uniemożliwienia świadczenia usług telekomunikacyjnych przez stronę skarżącą, czy też prowadziły do dyskryminowania jej na rynku usług telekomunikacyjnych. Dodatkowo zdaniem organu, nie znajdują także usprawiedliwienia zarzuty naruszenia pozostałych przepisów, tj. u.p.z.p. oraz Konstytucji RP, bowiem organy planistyczne gminy w zakresie zaskarżonego planu miejscowego nie doprowadziły do ich naruszenia przez przyjęte rozwiązania planistyczne, na poparcie której to argumentacji organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wątpliwości jakie miały być wyrażane w trakcie konsultacji społecznych projektu uchwały co do zasadności zaskarżonych postanowień i nieuwzględnienia tych uwag przez organ, organ wskazał, że nie znajdowały one potwierdzenia w sporządzonej dokumentacji planistycznej, gdyż strona skarżąca nie uczestniczyła w procedurze planistycznej, tj. nie złożyła wniosków po przystąpieniu do sporządzenia planu, ani uwag podczas dwóch wyłożeń projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, nie uczestniczyła również w wyłożeniach do publicznego wglądu. Tym samym podniesiono, że na etapie sporządzania planu, strona skarżąca nie notyfikowała organów planistycznych gminy, ani tym bardziej nie wykazała, że proponowane w projekcie planu miejscowego przepisy – w jej ocenie – w jakikolwiek sposób godzą w jej interesy.

Zdaniem organu, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, gdyż organy planistyczne dochowały wszelkich wymogów płynących z u.p.z.p. oraz dokonały prawidłowego wyważenia interesów i dóbr, wprowadzając na rzecz ochrony terenu objętego ustaleniami planu niezbędne ograniczenia oraz warunki dla ustalania lokalizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji, rezygnując jednocześnie z wprowadzenia całkowitego zakazu ich lokalizacji, nie naruszając przy tym istoty art. 46 ustawy szerokopasmowej, dzięki czemu nie została zrealizowana dyspozycja przepisu art. 28 u.p.z.p., dopuszczająca stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w całości lub części. Jednocześnie w ocenie organu, ani przepisy ustawy szerokopasmowej, ani inne regulacje prawne nie wyłączają uprawnień planistycznych gminy w zakresie ustalania zasad zagospodarowania terenu w zakresie wskazywania ograniczeń i zasad lokalizowania infrastruktury z zakresu łączności publicznej, jak też nie mogą prowadzić do pozaprawnego przeniesienia uprawnień planistycznych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ani też nie nakładają one na organy planistyczne gminy bezwzględnego obowiązku dopuszczania w każdym obszarze bezwarunkowej możliwości lokalizacji urządzeń i obiektów z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, na poparcie którego to stanowiska przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzuty strony skarżącej w przedmiocie naruszenia wyżej opisanych regulacji prawnych nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2022.329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm) stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis ten stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17).

W kontrolowanej sprawie oczywistym jest, że strona skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji.

Dlatego też uznać należało, że strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego zresztą organ nie kwestionował.

Stwierdzenie powyższej okoliczności otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy, nadto nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone.

Kontrola merytoryczna zaskarżonych postanowień uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty skargi są zasadne.

W skardze zakwestionowano następujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rydlówka":

"§ 7. 7. Zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących urządzeń z zakresu łączności publicznej;

2) dopuszczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, w terenach: U.1 - U.5, Uo.1, Up.1, KU.3;

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach".

oraz

"§ 13.1. 5) Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

W tym miejscu przytoczenia wymaga powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j.), stanowiący, że:

"Art.46.1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu."

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia oraz zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, jeżeli jest to niezbędne do ochrony wartości o których mowa wyżej. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Jeżeli jednak zakazy dotyczące lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych są arbitralne, pozbawione uzasadnienia dotyczącego ochrony wartości, o których mowa wyżej tj. ochrony bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków, należy uznać je za nielegalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

Analiza przepisów § 7 ust. 7 i § 13 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że naruszają one obiektywny porządek prawny, w szczególności wynikający z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Skonstatować należy, że wprowadzony w § 7 ust. 14 pkt 1) uchwały całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu narusza przepis 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Powierzchnia obszaru objętego planem wynosi 62,2 ha (§ 1 ust.3 uchwały). Z bilansu terenu z rysunku planu wynika, że plan obejmuje: teren MN/MWn (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności) – 0,4317 ha, MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) – 9,8371ha, MWi (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej) – 0,9940 ha, MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej) - 7, 8932 ha, U/MWI (teren zabudowy usługowej lub mieszkaniowej wielorodzinnej) – 0,1222 ha, U 1 – U 5 (teren zabudowy usługowej) – 5,8337 ha, Uo (teren zabudowy usługowej) – 1,6648 ha, Up (teren zabudowy usługowej) – 0,5730 ha, US (tereny sportu i rekreacji) – 4,8274 ha, ZP (tereny zieleni urządzonej) 0,8581 ha, ZPb (tereny zieleni urządzonej) – 0,4255 ha, ZPi (tereny zieleni urządzonej) - 0,1388 ha, ZPu (tereny zieleni urządzonej) – 3,4712 ha, ZPz (tereny zieleni urządzonej) – 1, 0187 ha, KDZT – 4,1285 ha, KU.1 – KU.4 (Tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, pod obiekty i urządzenia transportu publicznego związane z obsługą komunikacji, parkingi, zajezdnie oraz pod obiekty i urządzenia transportu publicznego związane z obsługą komunikacji, pętlę tramwajowo-autobusową) – 14,3805 ha.

W kwestionowanym planie dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, jedynie w terenach U.1 - U.5 (Tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi), Uo.1 (Teren zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu oświaty i wychowania), Up.1 (Teren zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi celu publicznego - jednostka straży pożarnej), KU.3 (Teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod obiekty i urządzenia transportu publicznego związane z obsługą komunikacji, parkingi, zajezdnie), które stanowią niewielką część powierzchni planu. Nadto, należy zwrócić uwagę na specyfikę tych terenów.

Tereny U1 – U4 położone są na zachód ul. W.

Przykładowo, obszar U1 zabudowany jest niskimi budynkami, znajduje się również na nim parking i zieleń przy Rondzie [...]

Obszar U2 jest gęsto zabudowany, m.in. budynkami pięciopiętrowymi i sześciopiętrowymi (widoczne na mapie internetowej "google maps".

W obszarze U3 znajdują się budynki niskie, jak i 7-piętrowe (LUXMED) i 9-piętrowe (K.)

W niewielkim obszarze U4 znajduje się niski budynek przychodni MPK.

W równie niewielkim obszarze U5 zlokalizowana jest [...] Szkoła Skarbowości o wysokości 4 pięter w otoczeniu wyższych bloków mieszkalnych.

W terenie Uo1 znajduje się niski Zespół Szkół Mechanicznych z warsztatami wpisany do rejestru zabytków, otoczony 5-ciopiętrowymi blokami mieszkalnymi.

Z kolei w małym obszarze Up1 zlokalizowany jest niski budynek straży pożarnej z wyższym jednym elementem – wieżą.

Stosunkowo duży teren KU3 w całości zajęty jest pod zajezdnię tramwajową, hale i budynki MPK.

Jak wynika z § 22 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami U.1- U.5 ustala się maksymalną wysokość zabudowy: dla terenu U.1 - 25 m, dla terenów U.2, U.3 - 32 m, a dla terenów U.4 i U.5 - 20 m.

W terenie Uo1 maksymalną wysokość zabudowy ustalono na 20 m, a w strefie obniżonej wysokości zabudowy na 11 m. Jak jednakże wynika z § 23 uchwały w wyznaczonym terenie znajdują się obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu symbolem E3, pod adresem al. gen. J. S. 12 - Zespół Szkół Mechanicznych nr [...] z 1927 r. wraz z warsztatami szkolnymi z l. 1951-1953. W odniesieniu do budynku szkolnego ustalono nakaz ochrony, której podlegają m.in. kształt bryły i gabaryty budynku wraz z kształtem dachu.

W terenie oznaczonym symbolem Up.1 maksymalną wysokość zabudowy określono na 16 m, dla wieży oraz wspinalni treningowej przy jednostce straży pożarnej 26 m, a dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej - 36 m.

W terenie KU.3 maksymalną wysokość zabudowy ustalono na 17 m.

Uchwała wyeliminowała sytuowanie urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach w obszarach: MW (dopuszczalna wysokość dla terenu MW.1 - 18 m, dla terenów MW.2, MW.3, MW.4, MW.5 - 20 m), MWi (maksymalna wysokość zabudowy dla terenu MWi.1 - 25 m, dla terenu MWi.2 - 19 m), MW/U (w terenie MW/U.1 i MW/U.2 maksymalna wysokość zabudowy - 25 m, przy czym w strefie obniżonej wysokości zabudowy - 16 m, w terenie MW/U.3 i MW/U.4 maksymalna wysokość zabudowy - 20 m, KU.3 (maksymalna wysokość zabudowy - 17 m), Zp (maksymalna wysokość zabudowy 5 m), KU.1 i KU.2 oraz KU.4 (maksymalna wysokość zabudowy - 5 m).

Rozważenia zatem wymaga, czy dozwolone lokowanie urządzeń tylko na budynkach w wyznaczonych terenach w istocie nie uniemożliwi lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze planu. Jak już wcześniej podniesiono plan miejscowy może wprowadzać pewne ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie oraz co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, ale nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, jak również takich ograniczeń, które w istocie uniemożliwią lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Należy również pamiętać, że stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 749/23 "Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatna do obiektów z zakresu łączności publicznej. Tymczasem ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową".

Racje należy przyznać stronie skarżącej, że uchwała – wbrew przepisom prawa – w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w planie, gdyż zezwala na realizowane inwestycji telekomunikacyjnych jedynie na obiektach budowlanych w punktowo wskazanych terenach.

Wskazać także należy, że istniejąca na tych terenach zabudowa, osiągająca już maksymalną wysokość, uniemożliwia w istocie sytuowanie masztów na obiektach budowlanych, gdyż kwestionowany przepis § 7 ust.10 uchwały nakazuje uwzględniać ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach.

Nadto, na sytuowanie na terenach zabudowanych niższymi budynkami, które otoczone są budynkami wysokimi anten sektorowych i radioliniowych nie spełni wymogu technicznego "górowania" nad istniejącą zabudową. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości sytuowania urządzeń telekomunikacyjnych na takich budynkach w istocie jest dopuszczeniem pozornym.

Tak więc ustalenia uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej eliminują możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej, wbrew intencji ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Megaustawy.

Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, gdyż zawsze, bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego, czy innych wartości estetycznych.

Z tego względu niezasadna jest argumentacja Gminy, że dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach w zakresie zharmonizowania zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej dotychczas kształtowanej na podstawie indywidulanych decyzji o warunkach zabudowy.

Twierdzenie organu, że przepisy dotyczące wysokości zabudowy w terenach U.1, U.2 i U.3 określają jedną z większych planie wysokość zabudowy, co świadczy o najkorzystniejszym możliwym wykorzystaniu warunków dla celów przesyłania sygnału, tylko w części jest zasadne. Organ nie bierze bowiem pod uwagę sytuacji, gdy istniejąca zabudowa wskaźniki te już wyczerpuje. Jednocześnie Gmina przyznała, że obszar objęty planem jest mocno zainwestowany.

Reasumując, nie dość, że lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej i to tylko w postaci urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, dopuszczono jedynie w terenach stanowiących ułamek obszaru objętego planem, to jeszcze - jak wynika z rysunku planu - są one prawie w całości zabudowane. Tak więc nadużyciem jest twierdzenie, że plan ogranicza jedynie wysokość urządzeń. Przykładowo, w terenie KU3, stanowiącego największą część terenów KU, maksymalną wysokość określono na 17 m, ale teren jest w całości zabudowany niskimi budynkami, zajezdnią, torami, parkingami, tak więc dopuszczona planem możliwość sytuowania w nim urządzeń telekomunikacyjnych pozostaje jedynie iluzją.

Dlatego też zapisy § 7 ust.7 uchwały, wyłączające możliwość lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej na przeważającym obszarze planu, w pozostałych punktowych lokalizacjach sytuowanie takich urządzeń jest wysoce wątpliwe, uznać należy za naruszające przepis art.46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Przecież istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1704/19 oraz z dnia 25 stycznia 2022 r. II OSK 1176/19).

Argumentacja organu, zdaniem Sądu, nie pozwala przyjąć, że kwestionowany zapis § 7 ust.7 uchwały jest legalny. Jak już była mowa wyżej, wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Organ nie wykazał, aby zakaz ten służył jakiemukolwiek z tych celów. Jak już wyżej podniesiono wyżej, regulacja zawarta w art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zakaz lokalizacji urządzeń służącej zapewnieniu tej dostępności w terenach mieszkaniowych i usługowych jest jawnie sprzeczny z celami w/w ustawy i musi wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca. Wskazać też należy, że orzecznictwo, dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1623/20).

Poza wszystkim, kwestionowany zapis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować. W kontrolowanej uchwale w § 13 ust.1 pkt 2), jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu, ustalono że jest możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających m.in. na budowie i rozbudowie instalacji i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący nielegalności zapisu zamieszczonego w § 13 ust.1 pkt 5) uchwały, statuującego jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu – "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

Strona skarżąca zarzuciła, że postanowienia § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały są niedopuszczalne jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora.

Podkreślić zatem należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego i zarazem akt prawa powszechnie obowiązującego (na określonym terenie), winien spełniać zasady poprawnej legislacji, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16 (LEX nr 2589098), zasadnie przeto spostrzeżono, że stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis § 13 ust.1 pkt 5) uchwały jest niejasny. W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 54) oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze.

Zauważyć zatem należy, że stosownie do art.121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei przepis art.122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określiło zatem wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Kwestionowany przepis uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Wadliwy jest także argument, że przepis § 13 ust. 1 pkt 5 posługuje się terminem oddziaływanie pól elektromagnetycznych, tym samym jest zgodny z treścią przepisów u.p.o.ś. oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy.

Rzecz w tym, że okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z zaskarżonej uchwały.

Nie jest również zasadny argument, że skoro jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, to tym bardziej zasadnym jest umieszczenie kwestionowanego zapisu w planie miejscowym.

Nadto, wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), na który powołano się w odpowiedzi na skargę, ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art.72 ust.1pkt 6) ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust.4). Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 4) rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § 12 pkt 5) uchwały "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego.

Tak więc posłużenie się tym pojęciem w § 13 pkt 5) uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne.

Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.