II SA/Go 202/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-04-12	
Data wpływu	2012-03-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Marek Szumilas
Mirosław Trzecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992;  art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.	
Tezy
Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej z dnia [...] r., nr [...].	
Uzasadnienie
1. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej odmówił M.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad M.W..

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2011 r. M.K. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wedle jej oświadczenia sprawuje opiekę nad M.W., gdyż syn M.W. nie żyje, zaś jej mąż, z uwagi na stan zdrowia, nie może sprawować tej opieki. Ustalił również, że M.W. jest ciocią matki M.K..

Powołując się na treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058) organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec M.W..

Wnosząc odwołanie M.K. zwróciła się o zmianę decyzji i przyznanie jej żądanego świadczenia wskazując, że jest niesprawiedliwa i sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej. Zarzuciła również niewyjaśnienie oraz błędną ocenę stanu faktycznego sprawy.

2. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1a tej ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Jak podkreśliło Kolegium, by otrzymać sporne świadczenie niezbędne jest łączne spełnienie ściśle określonych przesłanek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że M.K. nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki i nie jest wobec niej obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Zdaniem organu z tej regulacji oraz znowelizowanego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynika, że ustawodawca konsekwentnie utrzymał zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko na zasadach precyzyjnie określonych w ustawie.

3. Na tę decyzję M.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej żądanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że decyzja jest krzywdząca. Powołała się również na zasady sprawiedliwości społecznej oraz opisała trudną sytuację rodzinną M.W. podkreślając, że jest jedyną osobą z kręgu bliskich, która może sprawować nad nią opiekę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów lub czynności pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. Dokonując kontroli sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie spór sądowy nie dotyczy faktów, bo te są niesporne, a dokonanej przez organy obu instancji wykładni przepisu prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie zostało ustalone, że M.W., legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Jej mąż L. liczący lat 70, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z dokumentów akt administracyjnych wynika, że jest ona cioteczną babką skarżącej. Jedyny syn małżeństwa W. zmarł w 1990 r., nie pozostawiając zstępnych. W linii bocznej M.W. żyją jej siostra L., lat 74 (skarżąca wskazuje, że siostra M.W. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności) oraz jej dwie córki D. i B.. Skarżąca jest córką pierwszej z nich i - wedle jej twierdzeń oraz oświadczenia jej ciotecznej babki - jest jedyną osobą z kręgu bliskich, zdolną do opieki nad M.W. i zarazem opiekę tę faktycznie sprawującą.

Twierdzeń tych organy nie podważały przyjmując, że skarżącej nie należy się świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie należy do kręgu osób uprawnionych w rozumieniu przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu ich wykładnia jednoznacznie wykazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie krewnemu, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

5. Choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ I instancji, nie powołały się na konkretnie zastosowane w sprawie reguły wykładni, końcowe rozstrzygnięcie niewątpliwie oparto na rezultacie wykładni językowej. Jak wynika z treści uzasadnień obu decyzji organy nie miały bowiem wątpliwości co do znaczenia zwrotów użytych w przepisie art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przyjęte przez organy stanowisko nie jest prawidłowe. Celem wykładni jest odtworzenie z przepisów prawnych norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286).

Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia.

Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09; publ. w bazie orzeczeń na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.).

6. Odnosząc się do kwestii zgodności znaczenia językowego przepisów art. 17 ust 1 oraz 1 a ustawy oświadczeniach rodzinnych z zasadami prawa, była ona przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, choć dokonanym w innym zakresie. Mianowicie w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., (P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. (P 41/07, OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, między innymi, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Podobne zastrzeżenia (niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji) stały się podstawą derogacji przez Trybunał Konstytucyjny art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006/10/151).

Odnosząc te rozważania do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W tej perspektywie wyłączenie określonych osób z kręgu kulturowo ukształtowanego pojęcia może godzić w konstytucyjne zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 20 Konstytucji RP), nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Pamiętać przy tym należy, że dokonując oceny konstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie opisanym wyżej Trybunał Konstytucyjny nie uznał obowiązku alimentacyjnego jako cechy relewantnej z punktu widzenia celu i funkcji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ze względu na ochronę wskazanych wartości interpretacja przepisów art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może prowadzić do zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Powoduje to nieuzasadnioną nierówność prawa wobec tych członków rodziny, którzy nie obarczeni z mocy ustawy obowiązkiem alimentacyjnym, dobrowolnie poświęcają się opiece, rezygnują ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja godzi w więzi rodzinne i kulturowo ukształtowany katalog wartości istotnych dla porządku społecznego.

Należy też podkreślić, że właśnie przez odwołanie się do ochrony wymienionych wartości orzecznictwo sądów administracyjnych, w podobnych do niniejszej sprawach, opowiada się za prokonstytucyjną wykładnią przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., I OSK 1873/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 r., II SA/Łd 33/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Bk 856/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008r., IV SA/Po 210/08; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 196/11; publ. w powołanej wyżej bazie orzeczeń).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję uznając, że doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Sąd uznał również, że z tej przyczyny niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest również uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (art.135 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 1 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.