Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z "(...)" lutego 2020 r. nr "(...)" (dalej ,,zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej ,,Organ", ,,SKO", ,,Kolegium") utrzymało w mocy decyzję z "(...)" lutego 2019 r. nr "(...)" Prezydenta m. "(...)" (dalej ,,Organ I instancji") o odmowie A. R. (dalej ,,Skarżący", ,,Strona") wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. "(...)" w rej. ul. "(...)" w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 29,60 m2, od dnia 26 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. (dalej ,,decyzja I instancji).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 listopada 2018 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich wniosek Skarzącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. "(...)" w rej. "(...)" w celu umieszczenia przedmiotowego kiosku w okresie od dnia 26 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Do wniosku dołączono kserokopię "umowy kupna - sprzedaży" zawartą w dniu [...] listopada 2108 r. pomiędzy Stroną a poprzednim właścicielem kiosku.

W wyniku rozpoznania wniosku Strony została wydana decyzja I instancji o odmowie wydania zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istnieje konieczność usunięcia omawianego kiosku z pasa drogowego ul. "(...)" w rej. ul. "(...)". Zgodnie z pismem Wydziału Zrównoważonej Mobilności w Zarządzie Dróg Miejskich z [...] grudnia 2018 r., Zarząd Dróg Miejskich we współpracy z "(...)" sp. z o.o. planuje realizację zadania inwestorskiego polegającego na modernizacji trasy tramwajowej oraz budowie infrastruktury rowerowej.

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na skrzyżowaniu ul. "(...)" i ul. "(...)" zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu przedmiotowego kiosku, w północno - wschodnim narożniku skrzyżowania, zaprojektowano nową lokalizację stacji roweru publicznego "(...)". Aktualnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej. Jej przesunięcie pozytywnie wpłynie na widoczność i komfort użytkowania stacji. Przebudowa ulicy "(...)" powinna rozpocząć się w 2019 r. co powoduje, że nie ma możliwości dalszego funkcjonowania kiosku w dotychczasowej lokalizacji. Stacja roweru publicznego służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i jest obiektem związanym z funkcją drogi. Zarząd Dróg Miejskich działając zaś w ramach własnych kompetencji realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny.

Jak podniósł Organ I instancji ustawodawca przewiduje możliwość pozostania w pasie drogowym istniejących obiektów budowlanych, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, że realizacja zamierzeń zarządu drogi będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego kiosku handlowego.

Organ I instancji podkreślił, że szczególnej okoliczności dla wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej ,,ustawa o drogach") nie może stanowić fakt, iż poprzedni właściciel obiektu otrzymywał wcześniej zezwolenia zarządu drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. W zezwoleniach określano ściśle terminy zajęcia pasa drogowego, zgodnie z wnioskami strony. Wobec tego, na każdy kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach.

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie do SKO w której zarzucił Organowi I instancji w szczególności brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów oraz zwrócił uwagę na brak sporządzenia harmonogramu prac przez Zarząd Dróg Miejskich a w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 39 ust.3 ustawy o drogach.

Na mocy zaskarżonej decyzji wydanej, w oparciu o art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 2096 ze zm., dalej ,,Kpa"), SKO utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że pismem z [...] grudnia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich (Wydział Zrównoważonej Mobilności) zaopiniował negatywnie funkcjonowanie przedmiotowego kiosku w pasie drogowym, wskazując, że "zgodnie z projektem terenu na skrzyżowaniu ul. "(...)" i ul. "(...)" zrealizowany zostanie komplet przejazdów dla rowerzystów. W miejscu przedmiotowego kiosku handlowego w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania zaprojektowano nową lokalizację stacji [...] roweru publicznego "(...)". Aktualnie stacja znajduje się w dużym oddaleniu od skrzyżowania i projektowanej infrastruktury rowerowej - jej przesunięcie pozytywnie wpłynie na jej widoczność i komfort użytkowania". Jak podkreślono, trwają ustalenia szczegółowego harmonogramu. Ponadto, zadanie modernizacji trasy tramwajowej oraz budowy infrastruktury rowerowej Zarząd Dróg Miejskich wykonuje we współpracy z [...] sp. z o.o. Jak wskazało SKO, Wydział Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. "(...)" nie wypowiedział się w sprawie.

Organ stwierdził zatem, że w świetle obecnych regulacji ustawy o drogach pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. Przepisy ustawy o drogach wyraźnie wskazują na zakazy określonej aktywności w granicach pasa drogowego podporządkowane celom wprost wyartykułowanym w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego jest możliwość zajęcia pasa drogowego dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w warunkach szczególnie uzasadnionego przypadku. Kolegium, tak jak Organ I instancji, uznało, że pierwszeństwo w sprawie ma interes społeczny, czyli prowadzenie inwestycji drogowej w postaci umieszczenia stacji rowerowej w miejscu funkcjonowania przedmiotowego kiosku. Na skrzyżowaniu ulic "(...)" i "(...)" planowane są komplety przejazdów dla rowerzystów, a w miejscu kiosku ma powstać nowa stacja "(...)". Wynika to wprost z pisma z [...] grudnia 2018 r. i załącznika do niego. Zmiana lokalizacji stacji rowerowej służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i niewątpliwie związana jest z funkcją drogi.

Od zaskarżonej decyzji Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła Organowi, że przy jej wydaniu naruszył:

1. przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą dla wydania decyzji na zajęcie fragmentu pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. "(...)" w rejonie ul. "(...)" w celu funkcjonowania kiosku handlowego o powierzchni 29,60 m2 w okresie od 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. jest jedynie "planowana inwestycja usprawniająca ruch rowerowy", w sytuacji kiedy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby plany te były realne oraz aby działania Organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia;

b) art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kpa poprzez brak wyjaśnienia w treści zaskarżonej decyzji w jaki sposób planowane zagospodarowanie przedmiotowego terenu wpływa na brak możliwości usytuowania kiosku handlowego we fragmencie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. "(...)" w rejonie ul. "(...)", w sytuacji gdy możliwe, a nawet uzasadnione jest umiejscowienie inwestycji w sąsiedztwie tego kiosku,

c) art. 8 Kpa statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m. "(...)" pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji Organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla Skarżącego.

2. prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji niewydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie ze złożonym wnioskiem, pomimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i jednocześnie nie występują przesłanki negatywne.

W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji powieliło stanowisko Organu I instancji w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwagi na planowaną inwestycję poprzez umiejscowienie stacji "(...)" roweru publicznego "(...)".

Strona wskazała, że Organy nie poparły swojego stanowiska żadnymi realnymi działaniami. Z postępowania dowodowego nie wynika, aby plany, na które usilnie powołuje się Organ były realne oraz by zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia i zostały już podjęte jakiekolwiek przygotowania w kierunku realizacji inwestycji.

Kolegium nie wskazało, w ocenie Strony, kiedy konkretnie rozpoczną się prace. SKO podniosło jedynie, że zmieniły się zamierzenia miasta dotyczące organizacji ruchu w tym miejscu. Z powyższych względów, zdaniem Skarżącego, utrzymanie w mocy decyzji I instancji było przedwczesne oraz podjęte w sposób całkowicie arbitralny i dowolny, skoro Organ nie dysponował informacją na temat planowanej daty rozpoczęcia prac.

Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że negatywna opinia Wydziału Zrównoważonej Mobilności z [...] grudnia 2018 r. jest wystarczającym dowodem dla podjętego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko Organu jest całkowicie nieuprawnione, albowiem nawet dysponując przedmiotową opinią (i tylko opinią) organy orzekające w przedmiocie wniosku nie były zwolnione od analizy szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby potwierdzić, że miejsce lokalizacji pawilonu nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 ustawy o drogach.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ,,Ppsa").

Dokonywana, w świetle powyżej wymienionych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach zgodnie z którym lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c tej ustawy.

Istotne zatem z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia było to czy zaistniały okoliczności stanowiące szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący udzielenie wnioskowanego zezwolenia. Trzeba też podkreślić, że zaistnienie tych okoliczności, jak też ich aktualność w dacie wydawania zaskarżonej decyzji powinna stać się przedmiotem analizy przed Kolegium. Każda bowiem decyzja administracyjna jest wydawana według stanu faktycznego istniejącego na dzień jej wydania i w świetle tak ustalonych okoliczności faktycznych organ administracji publicznej winien ocenić zasadność zastosowania przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę prawną jej wydania. Trzeba już na wstępie w tym miejscu wspomnieć, że w związku z tym nie mogą mieć znaczenia przesądzającego w niniejszej sprawie okoliczności związane z niepozyskaniem zezwolenia na posadowienie kiosku w pasie drogowym przez poprzedniego właściciela i w odniesieniu do innego okresu czasu niż wskazany przez Stronę. Okoliczności te nie są wskazywane jako przesłanki udzielenia zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach i nie mogą wykluczać same w sobie prawa Skarżącego do legalnego posadowienia kiosku w pasie drogowym.

W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że Organ nie był wolny od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 Kpa) a nadto, w konsekwencji, do takiego uzasadnienia faktycznego wydawanej decyzji, które będzie zawierać wskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione i na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa).

Organy administracji publicznej są zobowiązane do uczynienia zadość regułom prowadzenia postępowania administracyjnego albowiem tylko w takim przypadku wydawane rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za zgodne z prawem. Tylko tak prowadzone postępowanie służyć będzie też realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności (art. 6 Kpa), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) czy zasadzie pogłębiana zaufania (art. 8 Kpa).

Organ uchybił przy wydaniu zaskarżonej decyzji wskazanym przepisom postępowania. SKO swoje rozstrzygnięcie, podobnie jak to uczynił Organ I instancji oparło jedynie na treści pisma Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich z [...] grudnia 2018r. w którym wskazane zostało, że w miejscu kiosku handlowego zaprojektowano nową lokalizację roweru publicznego a planowana przebudowa ma się rozpocząć w 2019r. Ponadto, co trzeba też wyraźnie podkreślić harmonogram prac inwestycyjnych, jak wynika z tego pisma, nie został ustalony i był ciągle w sferze przeprowadzanych konsultacji i uzgodnień.

O ile zatem okoliczności związane z planowaną inwestycją mogły być poczytywane za realne i aktualne na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego to powoływanie się na to pismo w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] lutego 2020r. należy już postrzegać za nieusprawiedliwione. Organ winien bowiem zaktualizować na etapie prowadzonego postępowania informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego tj. czy pozostaje ona dalej w sferze zamierzeń władz samorządowych, czy też może od niego odstąpiono, czy został ustalony harmonogram inwestycji i jak w jego ramy czasowe wpisuje się zajęcie prasa drogowego przez przedmiotowy kiosk w okresie wskazanym we wniosku. Nadto, w dalszej kolejności ocenie SKO powinno podlegać także i to czy w świetle pozyskanych informacji dotyczących inwestycji, bądź też innych ustalonych przez Kolegium faktów należy uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach, nie kolidujący z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Braki jakie w powyższym zakresie Sąd stwierdza w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji powodują, że nie jest on w stanie ocenić, czy w sprawie dokonano właściwej subsumcji zastosowanej normy prawnej do okoliczności faktycznych sprawy.

Dokonując oceny w omawianym tutaj zakresie SKO powinno mieć na uwadze, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach ,,pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (...)" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 17 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 662/10).

Kolegium przy tym uwzględnić winno i to, że jako organ odwoławczy ,,obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. (...) Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (...)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020r., sygn. akt I GSK 1725/18).

Dopiero stosownie do poczynionych ustaleń Organ winien wydać decyzję administracyjną, której uzasadnienie będzie odpowiadać wymogom art. 107 § 3 Kpa. Brak bowiem prawidłowego uzasadnienia narusza również w sposób istotny zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Motywy decyzji zredagowane w sposób należyty powinny potwierdzać zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy.

Organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie sprostał jednak powyższym wymogom. W świetle zaś stwierdzonych uchybień przepisom postępowania to jest w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zakresie podjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia a następnie wszechstronnego rozpatrzenia zabranego materiału dowodowego w jego całokształcie zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że gdyby Kolegium w sposób niewadliwy ustaliło stan faktyczny sprawy na datę wydania zaskarżonej decyzji i następnie rozważyło go w świetle przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, to mogłoby to mieć istotny wpływ na treść wydanego przez SKO rozstrzygnięcia. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, po zajęciu stanowiska przez Stronę co do aktualności jej wniosku, Organ uczyni zadość ww. przepisom postępowania w sposób wskazany przez Sąd przy analizie stwierdzonych uchybień i da temu wyraz w uzasadnieniu wydawanej decyzji, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 Ppsa.