Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/23 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 lutego 2023 r. nr SKO/RŚ-423/22/2023 w przedmiocie ustalenia za nienależnie pobrane świadczeń pielęgnacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/23 oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 lutego 2023 r. nr SKO/RŚ-423/22/2023 w przedmiocie ustalenia za nienależnie pobrane świadczeń pielęgnacyjnych.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła J. T. zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wnioskodawczyni jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy w świetle okoliczności niniejszej sprawy, wnioskodawczyni w żadnej mierze nie jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, bowiem obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt 1 OSK 826/09);

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie a to w zakresie ustalenia złej wiary skarżącej skutkującej pobraniem nienależnego świadczenia;

4. naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego - prawdy obiektywnej stypizowanej w art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie nakazu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a co więcej pominięcia istotnych kwestii w zakresie złej wiary skarżącej w stosunku do pobrania świadczenia, które było jej nienależne;

6. naruszenie reguł procesowych zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak doprowadzenia skarżącego do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniknięcia wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu, co jest celem realizacji tego artykułu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje to czy błąd organu oraz dobra wiara beneficjenta stanowią w świetle art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej również jako: "u.ś.r.") przesłankę wyłączającą obowiązek zwrotu świadczenia, co do którego obiektywnie nie istniało uprawnienie materialnoprawne. Zarzuty skargi kasacyjnej (1 oraz do pozostające z nim w ścisłym związku zarzuty 3-6) opierają się na tej samej tezie, a mianowicie, że w sprawie należało badać złą lub dobrą wiarę skarżącej oraz jej świadomość co do braku prawa do świadczenia. Nie zasługiwały one jednak na uwzględnienie.

Formalnie zarzut 1 skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 u.ś.r. W istocie jednak skarga kasacyjna kwestionuje wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, gdyż to ten przepis miał w sprawie zasadnicze znaczenie. Na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się także świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten posługuje się przesłanką obiektywną. Dla powstania obowiązku zwrotu decydujące znaczenie ma wyłącznie to, czy świadczenie zostało przyznane decyzją, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych w ustawie. Ustawodawca nie uzależnił tego skutku od winy strony, jej złej wiary, stopnia świadomości, uprzedniego pouczenia ani od świadomego wprowadzenia organu w błąd. Elementy te występują w innych przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., w szczególności w pkt 1, czy 2, lecz nie w pkt 4. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do tego, aby przepisowi art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. przypisywać dodatkową przesłankę w postaci wymogu wykazania złej wiary świadczeniobiorcy. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. zawiera regulację odmienną od tej, która została przewidziana w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r. Trafnie również wskazał, że decyzja wydana w warunkach opisanych w art. 30 ust. 2 pkt 4 ma charakter związany. Jeżeli została spełniona ustawowa przesłanka w postaci stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ właściwy ma obowiązek uznać wypłacone kwoty za świadczenia nienależnie pobrane i orzec o ich zwrocie. W realiach badanej sprawy przesłanka ta została spełniona. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 6 maja 2020 r. Decyzją z dnia 15 maja 2020 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na córkę od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. Następnie decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. zmieniono wysokość świadczenia w związku z waloryzacją. Po ustaleniu w dniu 4 listopada 2021 r., że z punktu 7 orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 2 kwietnia 2020 r. wynika brak konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, organ pierwszej instancji wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r. wstrzymano wykonanie tej decyzji. Następnie decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia 15 maja 2020 r., zmienionej decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. Niespełna dwa lata po przyznaniu świadczenia jego podstawa prawna została więc usunięta z obrotu prawnego w sposób definitywny. Organ rozpoznający sprawę zwrotu był tą decyzją związany i nie mógł jej kwestionować. Akcentowane w skardze kasacyjnej okoliczności błędu organu przy przyznaniu świadczenia oraz dobrej wiary skarżącej, na gruncie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. pozostają prawnie irrelewantne. Obowiązek zwrotu w tym trybie nie zależy od moralnej oceny zachowania strony ani od tego, kto doprowadził do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Powyższej oceny nie podważa przywołane przez skarżącą orzecznictwo, w którym eksponowano dystynkcję między instytucją świadczenia nienależnego a świadczenia nienależnie pobranego. Rozróżnienie to jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znane i wielokrotnie było podkreślane. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w realiach rozpoznawanej sprawy. Nie bez przyczyny zasadnicza argumentacja skargi kasacyjnej została oparta na art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz na wyrokach wydanych w innych stanach faktycznych. Przepis ten (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.) rzeczywiście odwołuje się do elementu subiektywnego, w tym do prawidłowego pouczenia strony. Tego właśnie dotyczy także wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie. Podobnie wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3225/18, pokazuje, że przesłanka subiektywna jest badana wtedy, gdy wymaga tego konkretna podstawa prawna. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., a przepis ten takiego elementu nie zawiera.

Z tych też względów nie mogły przynieść pożądanego rezultatu zarzuty 3-5 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej jako: "k.p.a.") i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty te pomijają, bowiem że w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. badanie złej wiary nie stanowi elementu stanu faktycznego relewantnego prawnie. Organ nie miał zatem obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na tę okoliczność. Wystarczające było ustalenie, że skarżącej przyznano świadczenie decyzją z dnia 15 maja 2020 r. oraz że decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. stwierdzono jej nieważność z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Okoliczności te nie były sporne. Na ich podstawie możliwe było prawidłowe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Brak ustaleń co do świadomości skarżącej nie mógł więc mieć wpływu na wynik sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut 6 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wywodzi, że uzasadnienie decyzji nie doprowadziło jej do przekonania o trafności rozstrzygnięcia. Tak ujęty zarzut nie może odnieść skutku. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie ustanawia obowiązku osiągnięcia przez organ rezultatu w postaci zaakceptowania decyzji przez stronę. Nakłada natomiast powinność przedstawienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający odtworzenie toku rozumowania organu oraz kontrolę instancyjną i sądową. Wymóg ten został w sprawie spełniony. Organy wyjaśniły, dlaczego za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. oraz z jakich względów uznały, że brak jest podstaw do badania złej wiary skarżącej. Sąd pierwszej instancji tę argumentację prawidłowo odczytał i ocenił.

Niezasadny jest też zarzut 2 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której, zdaniem skarżącej, zachodziły podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zarzut ten ma charakter wtórny wobec zarzutów odnoszonych do prawa materialnego i do postępowania administracyjnego. Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. oraz nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani lit. c p.p.s.a. W konsekwencji oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe.

Podnoszone przez skarżącą względy słusznościowe, związane z tym, że to organ przyznał świadczenie po analizie dokumentów, że przez dłuższy czas pozostawało ono w obrocie prawnym i że żądanie zwrotu narusza jej poczucie zaufania do państwa mogą być rozważane wyłącznie w odrębnym postępowaniu dotyczącym ulg w spłacie należności, wszczynanym na wniosek strony, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.