VIII SA/Wa 695/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-08-05	
Data wpływu	2008-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Cezary Kosterna
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Wojciech Mazur /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OZ 252/09	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Wystąpiono z sygnalizacją o poinformowaniu właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o uchybieniach w toku postępowania administracyjnego
Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VIII SA/Wa 695/08 POSTANOWIENIE Dnia 5 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA - Wojciech Mazur /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia : poinformować Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie ze skargi K. J. dotyczącej uchybienia terminu do wniesienia odwołania.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. na podstawie art. 51 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane) i art., 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(tj. Dz.U. z 2000 r.nr 98, poz. 1071 dalej, jako K.p.a.) nakazał K. J. zam. R. ul. R. [...] rozebrać ogrodzenie na długości [...] m ( wysokości [...] m ) zlokalizowane na działce nr ew. [...] w W. D. Gm. P., od strony drogi powiatowej. Do rozbiórki należy przystąpić z chwilą uprawomocnienia się decyzji i o wykonaniu rozbiórki należy zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W uzasadnieniu decyzji podano, iż inwestor bez wymaganego prawem zgłoszenia w kwietniu 2000 r. wykonał przedmiotowe ogrodzenie konstrukcji metalowej w odległości [...]m od osi drogi powiatowej. Zgodnie natomiast z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/81/92 z dnia 28 września 1992 r. Rady Gminy w P. linia rozgraniczenia drogi powiatowej powinna wynosić [...] m a więc ogrodzenie powinno być usytuowane w odległości [...] m od osi drogi. Przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia a jego usytuowanie narusza linie rozgraniczenia drogi powiatowej, dlatego też orzeczenie nakazu rozbiórki było konieczne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania K. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Natomiast inwestor nie dokonując wymaganego na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia wykonał inwestycję w ramach samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2004 sygn. akt 7/IV SA 2885/03 po rozpoznaniu skargi K. J. stwierdził nieważność w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny stwierdził, iż odwołanie inwestora od decyzji organu I instancji wpłynęło z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. została inwestorowi doręczona w dniu [...] maja 2003 r. a odwołanie wpłynęło w dniu [...] maja 2003 r., a więc dwa dni po terminie. Organ odwoławczy nie miał, więc podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania i powinien wydać postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...]/2008 r. na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]/2003. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. i ponieważ inwestor nie skorzystał z możliwości wystąpienia o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożył inwestor K. J. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. oraz art. 77, art. 81 i art. 80 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 51 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2003 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji z dnia [...] maja 2003 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego a tym samym niewłaściwie zastosowano art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor dokonał remontu ogrodzenia stawiając nowe w miejsce starego. Natomiast odnośnie uchybienia terminu do wniesienia odwołania to skarżący do skargi dołączył dowód nadania odwołania w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2003 r., co świadczy, iż odwołanie wniesiono w terminie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym organ był związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2885/03.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 52 i art. 123 § 1 K.p.a. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do bezzwłocznego nadesłania bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koperty, w której zostało nadane odwołanie z dnia [...] maja 2003 r. lub w razie braku koperty odebranie od K. J. oświadczenia, kiedy i w jaki sposób złożył odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia a zażalenie K. J. na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II OZ 252/09 oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej, jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Najistotniejszym problem do rozwiązania w niniejszej sprawie jest kwestia, na którą zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę a mianowicie związanie na podstawie art. 152 p.p.s.a. organu administracyjnego oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt. 7/IV SA 2885/03 a mianowicie stwierdzeniem, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, co skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W piśmiennictwie (J.P.Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2006, str.329) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej. Zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepublikowany oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1500/07 publik. internetowa baza orzeczeń orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tej sytuacji ocena prawna traci moc wiążącą jedynie:1/ w razie zmiany ustawy, 2/

w wypadku zmiany po wydaniu wyroku istotnych okoliczności sprawy.

W przedmiotowej sprawie pojawiła się nowa istotna okoliczność w postaci dołączenia do skargi dowodu nadania w dniu [...] maja 2003 r. w placówce pocztowej R.

1 przesyłki poleconej nr [...], którą jak wyjaśnił skarżący zostało nadane odwołanie

z dnia [...] maja 2003 r. Ta okoliczność nie była znana sądowi administracyjnemu wydającemu wyrok z dnia 21października 2004 r. w sprawie 7 IV SA 2885/03 i musi zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy. Z akt administracyjnych wynika,

iż odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] maja 2003 r. jednakże

na prezentacie brak jest adnotacji, czy wpłynęło za pośrednictwem poczty czy też zostało złożone osobiście przez inwestora.. Z nadesłanego do Sądu w dniu [...] stycznia 2009 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oświadczenia inwestora z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, iż odwołanie zostało nadane w dniu [...] maja 2003 r. za pośrednictwem poczty. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia np. z uwzględnieniem dziennika korespondencji wpływającej do organu I Instancji i dopiero po wyjaśnieniu kwestii, czy odwołanie wpłynęło w terminie, czy też z jego uchybieniem organ odwoławczy wyda odpowiednie orzeczenie tj. na podstawie art. 134 K.p.a. jeżeli uzna, że odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu lub rozpozna je merytorycznie, jeżeli wpłynęło w terminie.

Z uwagi na konieczność wyjaśnienia powyższych okoliczności odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest aktualnie przedwczesne.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 w/w ustawy.

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), informuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] o rażącym naruszeniu prawa, do którego doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi K. J. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2003r. nr [...]/2003r.

Decyzją nr [...]/2003r. z dnia [...] maja 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm., zwana dalej Prawo Budowlane ) nakazał K. J. rozbiórkę ogrodzenia na długości 23,50 m ( i wysokości [...] m), usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w W. D., gmina P.

W dniu [...] maja 2003r. K. J. wniósł odwołanie na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2003r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania K. J. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Wyrokiem z dnia 21 października 2004r., sygn. akt 7/IV SA 2885/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie przez Sąd, iż decyzja organu II instancji zapadła z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Bezsprzecznie bowiem ustalono, iż odwołanie K. J. wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Pismem z dnia [...] stycznia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. kopię prawomocnego wyroku z dnia 21 października 2004r., był więc już w posiadaniu akt administracyjnych tej sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. J. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2003r. Postanowienie to doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2008r. zawierało pouczenie, że jest ono ostateczne w administracyjnym toku instancji i służy na nie w terminie 30 dni skarga do sądu administracyjnego.

W toku rozpoznawania sprawy Sąd stwierdził rażące naruszenie przez organ odwoławczy przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa )

tj. art. 12, art. 35 § 1 i 3 Kpa.

Naruszenie to polegało przede wszystkim na daleko idącej przewlekłości postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 35 § 1 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi jeden miesiąc od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 § 3 ). Przepis art. 36 Kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć w/w termin, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym określeniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn załatwienia sprawy w dodatkowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że

w przedmiotowej sprawie postępowanie przed organem II instancji toczyło się co najmniej od [...] stycznia 2005r. ( data pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.) do dnia [...] września 2008r. tj. przez okres 3 lat i ośmiu miesięcy, wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa, a przede wszystkim z rażącym naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 Kpa, przy czym braku działania w tym okresie po stronie organu nie sposób czymkolwiek uzasadnić.

Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, jak również nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 Kpa ).

Uznając za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją do organu wyższego stopnia, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz organu nadzoru formalnego tj. do Wojewody [...] należy zauważyć, że poza możliwością kontrolowania działań organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego

( art. 88 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ) przysługują Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego także kompetencje określone w art. 87 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane.