Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia 9 listopada 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku Z. M., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 26 lutego 1966r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B., gmina L..

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946r. o rozgraniczeniu nieruchomości, zgodnie z którym po dokonaniu wskazanych w art. 4-6 czynności powiatowa władza miernicza orzekała o rozgraniczeniu. Zgodnie z art. 1 ww. dekretu rozgraniczenie polegało na oznaczeniu granic, tj. na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Artykuł 4 ust. 2 dekretu przesądzał, że powiatowa władza miernicza wydawała decyzję o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Decyzja ta winna być stronom podana do wiadomości.

Z "operatu pomiarowego" wynika, że decyzja, o której mowa w art.4 ust. 2 dekretu została wydana na wniosek Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w dniu 24 czerwca 1965r. i skierowana do wnioskodawcy, F. M. oraz Powiatowego Biura Geodezji. Dowód doręczenia tej decyzji wystawiony na F. M. podpisał w dniu 16 lipca 1965 r. J. M.. Organ prowadzący postępowanie wezwał następnie K. M. do uczestniczenia w czynności ustalenia granic obiektu. Wezwanie to zostało odebrane i podpisane jedynie nazwiskiem. W czynności ustalenia granic nie brał udziału właściciel nieruchomości.

Decyzją z dnia 26 lutego 1966r. organ orzekł o zatwierdzeniu opisanych w protokole granicznym z dnia 11 listopada 1965r. granic i znaków granicznych jako prawnie obowiązujących, a także uznał dowody pomiarowe za kompletne i wykonane prawidłowo i przyjął je do ewidencji składnicy zasobów geodezyjnych – kartograficznych. Decyzja ta skierowana została do wykonawcy roboty geodezyjnej oraz F. M.. Dnia 1 marca 1966 r. jej odbiór skwitowała H. M..

W zaistniałej sytuacji , zdaniem organu, skoro F. M. zmarł dnia 21 listopada 1958 r. i nie żył w chwili wydania kwestionowanej decyzji ani nawet w chwili wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Decyzja była obarczona wadą nieważności. Upływ ponad 40 lat od wydania decyzji nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności, bowiem przyczyną jest przesłanka wymieniona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., niewskazana w art. 156 § 2 k.p.a. wśród przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem sentencja rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie jedynie do zatwierdzenia jako prawnie obowiązujących granic i znaków granicznych opisanych w protokole granicznym.

Nie można też było uznać ww. decyzji za czynność prawną nieistniejącą, prowadzącą do umorzenia postępowania. Za taką czynność mogłaby zostać uznana jedynie decyzja w ogóle nie doręczona. W przedmiotowej sprawie natomiast sytuacja taka nie miała miejsca. Decyzja taka mogła być wydana z urzędu.

D. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że w przypadku braku udziału w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwał status strony, spowodowanego jej śmiercią, organ powinien zastosować tryb wznowienia postępowania, a nie tryb nieważności. Kolegium powinno uznać, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1290/09, z którego wynika, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej wypełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia 13 grudnia 2011r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że orzecznictwo w kwestii nieważności decyzji w razie jej skierowania do osoby, która nie dożyła wszczęcia postępowania administracyjnego jej dotyczącego, nie jest jednolite. Organ powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r. , sygn. akt I OSK 901/09, zgodnie z którym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jak rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że akceptuje treść i uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia 9 listopada 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z dnia 9 listopada 2011r. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie art. 7, art. 77 , 80 k.p.a., art. 10 k.p.a., naruszenie zasady niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym.

Skarżący wskazał, że decyzja , której nieważność orzeczono wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem zaskarżoną decyzję wydano po wydaniu wyroku przez Sąd Rejonowy w B., sygn. akt I C 182/10 oraz po wydaniu wyroku przez Sąd Okręgowy w S. , sygn. akt IV Ca 442/11, które wywołały nieodwracalne skutki prawne polegające na rozstrzygnięciu położenia znaków granicznych z powództwa Z. M. . Organ administracyjny nie jest władny do zmiany wskazanych wyroków sądów powszechnych.

SKO nie odniosło się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., jak też nie zbadało powołanych wyroków sądów cywilnych. Wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 listopada 2011r. po wydaniu wyżej powołanych wyroków sądów cywilnych skutkowało tym, że były one niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

W ocenie skarżącego skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie stanowi przesłanki nieważności pod warunkiem, że organ ma wiedzę w tym zakresie. Organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest zbadać wszystkie podstawy nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., także w jego pkt 4 , tj. czy decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. W przypadku wydania decyzji wobec osoby zmarłej jest ona obarczona wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a., z których wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4,7 , jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat , a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na poparcie swych twierdzeń przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Skarżący podniósł także, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu - nie poinformował o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) , sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

W niniejszej sprawie niesporne było , że oceniana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 26 lutego 1966 r. została wydana wobec osoby nieżyjącej – F. M.. Zmarł on w dniu 21 listopada 1958 r. , czyli parę lat przed wszczęciem postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B..

Sporne było natomiast, czy taki stan faktyczny uprawnia do wznowienia postępowania, czy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a jeżeli do stwierdzenia nieważności - z jakiej konkretnie przyczyny.

Sporna była też kwestia, czy przedmiotowa decyzja z 1966r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie Sądu skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pogląd taki został wyrażony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08 ( publ. LEX nr 595138).

Nadmienić należy, że "kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 1996 r., str.183) i jej zdolności prawnej , którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji" ( tak NSA w w/w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 829/11).

Pogląd powyższy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, przy założeniu, że organ o tym nie wiedział, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Takie stanowisko prezentował skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do stanowiska tego nawiązywał zarzut skargi o naruszeniu zasady niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym.

Sąd nie podziela też poglądu , że przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zaistniałyby wyłącznie wówczas, gdyby organ wydający decyzję w 1966 r. wiedział o śmierci F. M..

Z uwagi na to, że stan faktyczny sprawy uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 lutego 1966 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozważenia wymaga, czy zachodziły przesłanki do nie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wobec uznania, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest przyczyna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , nie zaś w pkt 1,3,4 lub 7, nie jest istotny fakt, że od doręczenia tej decyzji upłynęło ponad dziesięć lat.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zgodzić się należy ze skarżącym , że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych", o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie "należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów(...). Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsca takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń" ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 983/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżący zarzucał, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, powołując się na fakt wydania przez sądy powszechne wyroków w sprawie z powództwa Z. M..

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt I C 180/10 Sąd Rejonowy w B. oddalił powództwo Z. M. przeciwko D. G. i E. G. o rozstrzygnięcie położenia znaków granicznych. Apelacja powoda została oddalona przez Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt IV Ca 442/11. Sąd Okręgowy w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał na konieczność rozróżnienia trybów postępowania – trybu postępowania rozgraniczeniowego i trybu wznowienia znaków granicznych.

Tego ostatniego trybu dotyczyło postępowanie przez sądami powszechnymi. Dotyczy ono – w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010, nr 193, poz.1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", możliwości wznowienia – bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego- przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych, ustalonych uprzednio, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.

Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie rozpoznawanej przez sądy powszechne – jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego - powód nie kwestionował odszukanych znaków granicznych, nie istniał zatem w tym zakresie spór między stronami.

Należy mieć na uwadze, że decyzja w 1966 r., wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości ( Dz. U. nr 53, poz.298 ze zm.), dotyczyła innej kwestii - rozgraniczenia nieruchomości. W myśl art. 1 w/w dekretu rozgraniczenie nieruchomości polegało na oznaczeniu granic, tj. na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów.

W obecnym stanie prawnym rozgraniczenie normuje art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 29 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych , geodeta nakłania strony do zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy). Wójt (burmistrz, prezydent miasta ) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron ( art. 33 ust. 1 ustawy). Strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi ( art. 33 ust. 3 ustawy).

Wracając do twierdzenia skarżącego, że wydanie wyroków przez sądy powszechne doprowadziło do sytuacji, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne stwierdzić należy, że jest to stanowisko chybione. Oddalenie powództwa o wznowienie znaków granicznych nie stwarza sytuacji "wystąpienia zdarzeń prawnych , których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń" , bowiem rozstrzygnięcie to dotyczy innej kwestii i nie ma wpływu na możliwość rozgraniczenia nieruchomości ( w trybie postępowania toczącego się przed organami administracji lub - z uwagi na specyficzne uregulowanie ustawowe - przed sądem powszechnym- w przypadku , o jakim mowa w art. 33 ust. 3 ustawy).

W tej sytuacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu.

Przypomnieć należy, że tylko takie naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , pociąga za sobą uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie tego typu naruszeń.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.