Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., A. R. oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 377/16 w sprawie ze skargi J. S., J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2016 r. nr ..., ... w przedmiocie uchylenia postanowienia o stwierdzeniu wydania postanowienia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., VIII SA/Wa 377/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2016 r. znak: ... w przedmiocie uchylenia postanowienia o stwierdzeniu wydania postanowienia z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowieniem z 9 marca 2016 r. nr ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: organ odwoławczy, GINB) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VIII SA/Wa 763/13 (skargę kasacyjną oddalono wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., II OSK 942/14), zażalenia J. S. oraz J. S. (dalej skarżących) na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2011 r., nr ..., stwierdzające wydanie własnego postanowienia nr ... z dnia 10 sierpnia 2009 r., nr ... z naruszeniem prawa – uchylił w całości postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2011 r., nr ... i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia GINB uchylającego postanowienie WINB z dnia 23 marca 2011 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia go z obrotu prawnego.

Sąd wywiódł, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy był związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VIII SA/Wa SA/Wa 763/13 oraz w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., II OSK 942/14. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W przywołanym wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. Sąd I instancji wskazał m.in., że organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 marca 2011 r. rozważył jedynie przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli fakt, że skarżąca – J. S. jako strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. Ponadto zauważył, że w uzasadnieniu ww. postanowienia organ w żaden sposób nie odniósł się do powołanej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącej, że wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżący wskazali ekspertyzę biegłego Instytutu Rybactwa Śródlądowego z dnia 11 listopada 2009 r., która została dołączona do akt sprawy w sprawie VIII SA/Wa 688/09, do której organ wojewódzki się nie odniósł.

Powyższe, w ocenie Sądu, wskazywało, że Główny Inspektor Nadzoru budowlanego prawidłowo wyartykułował wady postępowania pierwszoinstancyjnego i wyjaśnił przesłanki podjęcia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, poddane kontroli postanowienie nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w okolicznościach sprawy, stwierdzenie przez WINB wydania własnego postanowienia z dnia 10 sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa było co najmniej przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej J. S. i J. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ decyzji, zamiast zastosowania przepisów procedury administracyjnej dotyczących tego artykułu i umorzenie postępowania w sprawie wobec przesłanki nowych dowodów, które w sposób jasny i oczywisty wyjaśniają zaistniałe wątpliwości faktyczne i prawne dla oceny stanu opisanego w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 152 p.p.s.a dla oceny merytorycznej dowodów w sprawie w szczególności co do kwalifikacji prawnej opisanego w sprawie obiektu budowlanego i jego przeznaczenia w szczególności polegające na braku odniesienia się czy i w jaki sposób nierozpoznanie dowodu w postaci ekspertyzy biegłego Instytutu Rybactwa Śródlądowego z zakresu rybactwa stawowego z dnia 11 listopada 2009 r.

Skargę kasacyjną podtrzymali następcy prawni J. S., to jest J. S., Agata Rosińska, Agnieszka Krzysztoporska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W sprawie ta przesłanka wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została spełniona. Nie zostało przeprowadzone postępowanie w zakresie ustalenia przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z naruszeniem art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji nie ustalił, czy w sprawie wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne, nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi wydającemu decyzję. Brak w tym przedmiocie ustaleń należy do zakresu mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przesądzając o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Nie chodzi w tym przypadku o kwalifikację dowodów, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w razie stwierdzenia spełnienia przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wystąpienia przesłanki dopuszczalności wydania na postawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania nie dało podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego. Sąd nie miał podstaw do wyprowadzenia bezprzedmiotowości z powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo wodne. Odniesienie się do dowodów mogło nastąpić po przeprowadzeniu w tym przedmiocie postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.