Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 694/23 w sprawie ze skargi R. T. na uchwałę Rady Gminy Popów z dnia 19 października 2022 r. nr 287/XLVIII/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do § 39 pkt 3 lit. a) tekstu planu co do działek nr ewidencyjny [...] i [...] obręb R. i w tym zakresie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Gminy Popów na rzecz R. T. kwotę 1047 (tysiąc czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 694/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi R. T. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Popów z 19 października 2022 r. nr 287/XLVIII/2022 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Popów (dalej: Rada, organ) podjęła 19 października 2022 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego obszaru w miejscowości [...] w gminie [...].

W skardze do WSA w Gliwicach na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: a) art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, skutkujące ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości objętych planem, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, podczas gdy ograniczenie to nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym; b) art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na braku wyważenia w uzasadnieniu uchwały interesu publicznego i prywatnego skarżącego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za wprowadzeniem na przedmiotowym terenie zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, co stanowi szczególnie daleko idące uchybienie wobec okoliczności, iż część terenu objętego planem stanowi własność skarżącego, jak i wobec faktu, że dla terenu objętego planem, została wydana prawomocna decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków inwentarskich - tuczarni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej, możliwej obsady inwentarza 1996 szt. (279,44 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną; c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady proporcjonalności, polegające na ustanowieniu na części nieruchomości objętych planem zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze obszaru objętego planem. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej § 21 pkt 3 lit. f, § 21 pkt 6 lit. f oraz § 38 pkt 3 lit. c uchwały, tj. w zakresie dotyczącym zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie przed WSA w Gliwicach pełnomocnik strony sprecyzował żądanie i wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 pkt 3 lit. f oraz § 38 pkt 3 lit. c uchwały.

WSA w Gliwicach, we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...], które objęte zostały uregulowaniami planu miejscowego, zatem posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W pierwszej kolejności stwierdzono, że organ przyjmując miejscowy plan nie wykroczył poza ramy określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popów przyjętego uchwałą Rady Gminy Popów z 13 stycznia 2021 r. nr 185/XXIX/2021 (dalej: studium). Podano, że działki nr [...] i [...] w studium znajdują się w obszarach oznaczonych symbolami R oraz RM/MN. Natomiast w planie nieruchomości znajdują się na terenach oznaczonych symbolami 2R i 8RM.

Odnosząc się do tekstu studium zwrócono uwagę, że organ grunty rolne dzieli na dwie kategorie, obie oznaczone są symbolem R. Natomiast na rysunku studium oznaczone są różnym kolorami. Pierwsza kategoria to grunty rolne - z adaptacją istniejącej rozproszonej zabudowy i zakazem nowej zabudowy. Druga kategoria to grunty rolne pozostałe - z adaptacją istniejącej rozproszonej zabudowy i dozwoloną zabudową związaną z produkcją rolną. "Grunty rolne" w odróżnieniu od "gruntów rolnych pozostałych" charakteryzują się tym, że są to tereny użytków rolnych o wyższych niż przeciętne w gminie warunkach glebowych przeznaczonych pod uprawy rolne. Wskazano, że potwierdza to stwierdzenie, że m.in. w Rębielicach Królewskich występują gleby dobrej jakości (s. 54 studium). Wyjaśniono, że ochrona tego rodzaju gruntów zdecydowała o wprowadzeniu ograniczeń w możliwości lokowania nowej zabudowy w tym obszarze. Mianowicie wyklucza się nowe podziały parcelacyjne oraz lokalizację zabudowy, w tym nowych siedlisk, z wyjątkiem wymiany istniejącej zabudowy w granicach istniejących siedlisk wynikającej z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania istniejących obiektów oraz z dopuszczeniem rozbudowy istniejącej zabudowy w granicach istniejących siedlisk oraz ich powiększenia w niezbędnym zakresie. Dalej, że przywołaną treść tego zapisu należy odnieść do § 39 uchwały, ponieważ reguluje ona sposób zagospodarowania wspomnianych działek, które należą do skarżącego i znajdują się w terenie oznaczonym symbolem 2R. Analizując treść wspomnianego przepisu stwierdzono, że tak jak przewidziano to w studium, zawarto w nim zakaz lokowania nowej zabudowy (§ 39 pkt 3 lit. a uchwały). Zaznaczono, że nie znajduje się w nim ograniczenie dotyczące chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza). Zauważono, że wykluczenie możliwości wznoszenia nowych zabudowań kubaturowych w istocie również pozbawia prawa do prowadzenia tego rodzaju produkcji. Niemniej przyjęto, że regulacja § 39 uchwały pozostaje w zgodzie z obowiązującym studium.

Następnie podano, że symbol RM/MN oznacza w studium - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (s. 98 studium). Są to tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej wraz z zabudową gospodarczą związane z produkcją rolną, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami, w tym wytwórczości i rzemiosła. Wskazano tam również, iż w celu porządkowania przestrzeni należy dążyć do uzupełnienia luk w pasmach zabudowy. Nie wprowadzono natomiast ograniczeń w produkcji rolnej związanych z liczbą dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Odnosząc to do § 21 pkt 1 uchwały, który dotyczy m.in. obszarów oznaczonych symbolem 8RM, stwierdzono, że są to tereny zabudowy zagrodowej, w formie budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą, inwentarską, w tym związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego z zastrzeżeniem zawartym w § 21 pkt 3 lit. f lub ogrodniczego. Organ dopuszcza także: istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w formie wolnostojącej, zabudowę usługową, w tym agroturystykę, garaże, parkingi, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Wśród warunków zagospodarowania terenu (§ 21 pkt 3 uchwały) pod lit. f wymienia się zakaz chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP. W ocenie sądu wojewódzkiego, oznacza to, że funkcja tego terenu zakreślona w studium odpowiada tej określonej w planie. Jedyna różnica dotyczy ograniczeń w zakresie ilości sztuk zwierząt, które mogą być na tym obszarze hodowane lub chowane. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie stanowi to o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dostrzeżono, że kwestionowany plan realizuje cel wynikający ze studium przewidziany dla terenu rolnego, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania i ochrony gruntów rolnych. Dalej, że uwaga ta dotyczy terenu oznaczonego jako 2R. Ponadto w uzasadnieniu do projektu uchwały wyjaśniono, że służy temu wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnych wielkości oddziaływania na środowisko przez emisje substancji i energii oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko (pkt 2 lit. c uzasadnienia uchwały). Z kolei w pkt 2 lit. e uzasadnienia uchwały podniesiono, że dla ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia ustalono te same zakazy lokalizacyjne. Ograniczenia te natomiast należy odnieść do ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej, a więc i 8RM, gdzie wykluczono chów i hodowlę zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP. Wskazano, że produkcja zwierzęca wiąże się z oddziaływaniem substancji odorowych. Oznacza to, że wspomniane ograniczenia mają chronić prawo własności oraz środowisko przed oddziaływaniem wspomnianych substancji odorowych, co jest istotne ze względu na brak w prawodawstwie polskim norm odorowych oraz metodyki pomiaru zapachu. Tego rodzaju oddziaływanie obiektów gospodarczych na tereny, gdzie może być lokowana zabudowa mieszkaniowa stanowi nie tylko formę uciążliwości, ale nade wszystko może powodować zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz stanowić zanieczyszczenie środowiska.

Z powyższych względów uznano, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, a także nie można zarzucić organowi braku uzasadnienia dla wprowadzonych w planie miejscowym warunków zagospodarowania terenu.

Podsumowując sąd wojewódzki uznał, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, skutkującym ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości objętych planem, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych ani w interesie społecznym;

b. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., polegające na braku wyważenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały interesu publicznego i prywatnego skarżącego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za wprowadzeniem na przedmiotowym terenie zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, co stanowi szczególnie daleko idące uchybienie wobec okoliczności, iż część terenu objętego planem stanowi własność skarżącego, jak i wobec faktu, że dla terenu objętego planem, została wydana prawomocna decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich - tuczarni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej, możliwej obsady inwentarza 1996 szt. (279,44 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady proporcjonalności, polegające na ustanowieniu na części nieruchomości objętych planem zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze obszaru objętego planem;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewystarczające i lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Gliwicach oraz uchylenie się od dokonania ich szczegółowej oceny.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 11 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna podlegała w części uwzględnieniu tj. w zakresie § 39 pkt 3 lit. a uchwały tj. tereny 2R, natomiast w pozostałej części tj. § 21 pkt 3 lit. f uchwały (teren 8RM) podlegała oddaleniu jako nieusprawiedliwiona.

Jako w części usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić jednak wypada, że w/w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy wyłącznie decyzji oraz postanowień. Natomiast adekwatnym przepisem, który powinien zostać postawiony byłby art. 147 § 1 p.p.s.a. odnoszący się do uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, czyli m.in. do aktów prawa miejscowego (pkt 5). Niemniej powyżej wskazany błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej nie miał żadnego znaczenia, gdyż ostatecznie NSA dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w świetle wymogów postawionego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. I tak wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku oraz wyjaśnia rzeczowo przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak zawiera błędne ustalenie oraz ostatecznie błędną ocenę prawną kluczowej kwestii, jaką jest zgodność planu ze studium w części terenu 2R, o czym poniżej. Z drugiej strony WSA w Gliwicach w pełni prawidłowo zidentyfikował adekwatny przepis planu, który dotyczy działek skarżącego. Mianowicie wbrew twierdzeniom strony przepisem tym nie jest § 38, lecz § 39 planu. Natomiast okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się do kwestii uprzedniego wydania (tj. przed uchwaleniem planu) ostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich - tuczarni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej, możliwej obsady inwentarza 1996 szt. (279,44 DJP) na terenie działki strony – pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Trzeba jednak zastrzec, że zarówno samodzielność, jak i władztwo planistyczne gminy nie mogą wykraczać poza ramy porządku prawnego. W ramach tych nie mieści się obowiązek uwzględnienia w procesie ustalania przeznaczenia terenu wydanej już ostatecznej decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Wartości podlegające uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia m.in. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i nie wynika z tych ogólnych zasad obowiązek wprowadzenia do ustaleń planu tego rodzaju przeznaczenia, które wynika z ostatecznej decyzji środowiskowej. Również tego obowiązku nie można wywieść z normy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (w planowaniu uwzględnia się prawo własności). Relację między innego rodzaju decyzją inwestycyjną tj. decyzją o warunkach zabudowy/decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a planem miejscowym ustala art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., przewidujący stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, jeśli uchwalono plan, którego ustalenia są inne niż decyzja lokalizacyjna. Co prawda u.p.z.p. nie zawiera odpowiednich do w/w przepisu uregulowań odnoszących się do decyzji środowiskowej, niemniej nie oznacza to związania w procesie planistycznym tym indywidualnym aktem administracyjnym. Przeciwnie - jedyne związanie, ale o odmiennym wektorze tj. decyzja środowiskowa musi być zgodna z ustaleniami planu, za wyjątkiem wymienionych tamże inwestycji realizowanych w oparciu o tzw. specustawy - wynika z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.). Przepisy te ustawiają priorytet planu miejscowego nad indywidualnymi aktami administracyjnymi. Przy wydawaniu decyzji środowiskowej organ jest bowiem związany bezwzględnie treścią planu miejscowego, za wyjątkiem inwestycji enumeratywnie przewidzianych w przepisie.

Powyższe oznacza, że organ planistyczny nie był związany decyzją środowiskową i może uchwalić przeznaczenie terenu odmienne od wynikającego z decyzji środowiskowej. W konsekwencji fakt wydania decyzji środowiskowej na obsadę powyżej 40 DJP pozostaje bez żadnego wpływu na ustalenia planu miejscowego.

Jako częściowo zasadne należało uznać zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego w zakresie terenu rolniczego 2R. Jednocześnie należy zauważyć, że działki skarżącego obejmują dwa rodzaje przeznaczenia: tereny rolnicze R, na których wykluczono lokalizację nowej zabudowy siedliskowej i/lub budynków gospodarczych, inwentarskich (§ 39 pkt 3 lit. a uchwały) oraz tereny zabudowy zagrodowej RM, gdzie dopuszczono co prawda nową zabudowę mieszkalną, gospodarczą, inwentarską, ale wykluczono chów i hodowlę zwierząt w liczbie większej niż 40DJP (§ 21 pkt 3 lit. f planu).

Celem prawodawcy lokalnego było wyodrębnienie terenów (poza zabudową wzdłuż dróg publicznych) wyłączonych spod zabudowy, jednolicie przeznaczonych pod uprawy rolne. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Ponieważ zakaz zabudowy stanowi jeden z bardziej dotkliwych zakazów dla właściciela nieruchomości, organ wprowadzając tak zasadnicze ograniczenie prawa własności w ramach władztwa planistycznego ma obowiązek wykazania zasadności podjętych rozwiązań planistycznych. Ograniczenia te muszą przy tym pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78).

Zawarte w u.p.z.p. rozwiązania opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Organ ma zatem obowiązek ważyć interes publiczny i prywatny tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, równocześnie jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Celem planu była optymalizacja rozwoju funkcjonalno-przestrzennego fragmentu miejscowości Rębielice Królewskie, zakończenie procesu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i celu publicznego skutkującego m. in. praktycznie nieograniczonym, często chaotycznym powstawaniem zabudowy, uporządkowanie przeznaczenia poszczególnych terenów w dostosowaniu do stanu faktycznego i do występujących uwarunkowań m.in. przyrodniczych. Niemniej nie oznacza to, że w sposób dowolny gmina może wyłączyć prawo właściciela do zabudowy jego terenu.

Należy podkreślić, że skarżący złożył uwagę do projektu planu, która nie została uwzględniona przez Radę (poz. 15 załącznika nr 2 do planu). Uwaga ta nie została uwzględniona, gdyż stwierdzono, że przeznaczenie pod działalność hodowlaną jest niezgodne ze studium. Takie ustalenie zaakceptował WSA w Gliwicach. Tymczasem studium dla terenów R (grunty rolne pozostałe) wyklucza lokalizację zabudowy, w tym nowych siedlisk, ale z wyjątkiem zabudowy związanej z produkcją rolną; dopuszczono także obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną (str. 102 i 103 studium). Abstrahując od oczekiwań skarżącego (tucz zwierząt na dużą skalę liczebną) stwierdzić należy, że wprowadzenie jakiejkolwiek nowej zabudowy w terenie 2R, w tym budynków gospodarczych i inwentarskich, nie pozostaje w sprzeczności ze studium, jak błędnie twierdzi Rada i WSA w Gliwicach. Studium bowiem bezspornie dopuszcza taką zabudowę, ograniczając ją co prawda do zabudowy związanej z produkcją rolną.

Na tym etapie zatem materializuje się aspekt ważenia interesu publicznego i prywatnego, wynikający z normy art. 1 ust. 3 u.p.z.p. z zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mianowicie czy bezwzględny zakaz jakiejkolwiek zabudowy w terenie 2R nie stanowi nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Zakaz ten bowiem powoduje nie tylko ograniczenie możliwości chowu oraz hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 DJP, lecz generalnie zakaz jakiegokolwiek chowu trzody, niezależnie od liczby jednostek DJP.

Podkreślić należy, że gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego, który to warunek w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony. Niewątpliwie określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli uzasadniają to ważne racje, a wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gmina wyłączy je spod zabudowy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3946/19). W niniejszej sprawie Gmina nie przedstawiła żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w m.p.z.p. całkowitego zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżącego, zważywszy, że uchwalone wcześniej studium dopuszcza nową zabudowę związaną z produkcją rolną. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że w celu ochrony środowiska (pkt 2 lit. c uzasadnienia) oraz w celu zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 2 lit. e uzasadnienia) ustalono zakaz prowadzenia działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnych wielkości oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięć zawsze mogących oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obiektów. Natomiast analiza całości tego dokumentu nie pozwala na poznanie przesłanek, jakimi organ kierował się wyłączając zabudowę na terenie 2R, związaną z główną funkcją obszaru tj. rolną. Nie chodzi bowiem tutaj o wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej w obszar terenów rolnych, lecz zabudowę o funkcji związanej z produkcją rolną. Zdaniem NSA Gmina nie wyważyła w tej konkretnej sytuacji interesu publicznego, przez który należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.) oraz indywidualnego interesu skarżącego, bez żadnych przesłanek (nie wynikają one z dokumentacji planistycznej), pozbawiając stronę podstawowego atrybutu prawa własności i naruszając tym samym normę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Natomiast zasadniczo odmienna jest sytuacja w przypadku przeznaczenia pod zabudowę zagrodową RM i argumentów, które stały u podstaw ograniczenia prawa własności. Otóż plan nie wyłącza zabudowy na tym obszarze, lecz ogranicza sposób prowadzenia działalności rolniczej. Mianowicie wykluczono chów i hodowlę zwierząt o liczbie większej niż 40 DJP. Bezspornie prawo własności doznało ograniczenia, a spór koncentruje się na zagadnieniu, czy nastąpiło to w granicach konstytucyjnych i ustawowych uprawnień Gminy. Zasadnicza kwestia - czy było dopuszczalne ograniczenie prawa własności poprzez ustalenie dopuszczalnej obsady chlewni z odwołaniem się do parametrów DJP. Następnie - czy było to uzasadnione w realiach tej sprawy.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, a zwłaszcza przeciwdziałania zanieczyszczeniom powodowanym przez przedsięwzięcia takie jak przemysłowa hodowla zwierząt, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości w takim przypadku znajduje podstawę prawną m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 p.o.ś. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16; z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3354/20, z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 754/19; z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21; z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3774/19).

Jak stanowi art. 72 p.o.ś. w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez m.in. uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Wymagania w tym zakresie ustala się w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). Wśród wytycznych do opracowań z zakresu planowania przestrzennego opracowanie ekofizjograficzne wskazało m. in. wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji przyczyniających się do istotnych zmian środowiska, w tym przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (str. 67 opracowania). Aby zatem utrzymać równowagę przyrodniczą celowym było wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z wytyczną zawartą w opracowaniu konweniują motywy, jakimi kierował się organ uchwalając plan, zawarte w uzasadnieniu uchwały. Mianowicie w celu ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia ustalono ograniczenia w prowadzeniu działalności, w tym zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (str. 2 i 3 uzasadnienia). Powyższe ustalenia planu były przedmiotem oceny również w prognozie oddziaływania na środowisko i zostały przeanalizowane oraz zaakceptowane jako zmniejszające szkodliwe oddziaływanie na otoczenie (str. 23 prognozy). Oznacza to, że wprowadzony do planu dla jednostki planistycznej 8RM zakaz chowu i hodowli zwierząt o liczbie większej niż 40 DJP był w pełni uzasadniony i umotywowany dokumentacją planistyczną oraz podyktowany interesem społecznym. Wobec powyższego ograniczenie prawa własności podyktowane wartością, jaką jest ochrona środowiska było uzasadnione, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia władztwa planistycznego w odniesieniu do 8RM (§ 21 pkt 3 lit. f uchwały).

Z tych wszystkich względów część zarzutów należało uwzględnić w zakresie przedmiotowym § 39 pkt 3 lit. a uchwały, co skutkowało zastosowaniem art. 188 p.p.s.a. i art. 147 § 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzeniem nieważności uchwały w części. Natomiast zarzuty odnoszące się do § 21 pkt 3 lit. f uchwały okazały się nieuzasadnione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w części na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2. wyroku). O kosztach postępowania przed sądem kasacyjnym oraz wojewódzkim orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3. wyroku).