Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1709/09 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. sp. komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. na rzecz P. Sp. z o. o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 941/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1709/09 po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z powierzchnią biurową w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą podziemną oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję na podstawie art. 138 ( 2 kpa podniosło, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sprawie na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierają błędy przesądzające o sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zastrzeżenia organu odwoławczego odnoszą się do wyznaczenia linii zabudowy, określenia wysokości i szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

W kwestii wyznaczenia linii zabudowy Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono od ul. [...], zgodnie z załącznikiem nr 2b, przy czym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej wskazano dodatkowo, że stwierdzono, iż w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej istniejąca linia zabudowy jest ukształtowana zgodnie z ustawą o drogach publicznych, zaś zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest "rozrzucona", natomiast ani z załącznika tekstowego ani też z graficznego nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji wyznaczył nową linię. Nie wskazał na podstawie którego z ustępów ( 4 ww. rozporządzenia linię tę postanowił wyznaczyć i nie uzasadnił w istocie, dlaczego takie podjął rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium takim uzasadnieniem nie jest z pewnością wskazanie, ze istniejąca linia zabudowy jest ukształtowana zgodnie z ustawą o drogach publicznych, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest "rozrzucona".

W kwestii określenia wysokości elewacji frontowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wywiodło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zinterpretował ( 7 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w aspekcie działki sąsiedniej. Zdaniem Kolegium pojęcie "działka sąsiednia" użyte w ( 4 ust. 1 i w ( 7 ust. 1 ww. rozporządzenia oznacza działkę, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem inwestora. Chodzi o działkę w bliskim sąsiedztwie co należy wyprowadzić z takiej regulacji, iż zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jak i obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako "przedłużenie" odpowiednio linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro ustawodawca używa sformułowania "przedłużenie", to trudno według Kolegium na tej podstawie dopuścić, by organ przy wyznaczaniu linii zabudowy lub wysokości planowanej inwestycji mógł brać pod uwagę "wszystkie obiekty w obszarze analizowanym". Należy także wziąć pod uwagę treść ( 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, z którego w kontekście wykładni ( 4 i ( 7 należy dojść do wniosku, że gdy organ wyznaczy wskaźniki, o których mowa w tych przepisach, powinien swoje ustalenia zweryfikować według sąsiedztwa znajdującego się na linii przedłużenia z tym, co znajduje się w całym obszarze analizowanym /w sąsiedztwie w znaczeniu szerokim/. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika natomiast, że wzięto pod uwagę wyłącznie cały obszar analizowany, bez przeanalizowania bliskiego sąsiedztwa /( 7 ww. rozporządzenia/.

Ustalając szerokość elewacji frontowej, w ocenie organu odwoławczego, dopuszczono się także błędów polegających na tym, iż w zaskarżonej decyzji wyznacza się tę elewację do 70 m, przy czym z analizy urbanistycznej wynika, że w przypadku zabudowy jednorodzinnej szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 8 do 14 m, zaś zabudowy wielorodzinnej od 9 do 55 m, zaś ustalenie dla danej inwestycji nie zostało oparte na jakichkolwiek wyliczeniach oraz uzasadnieniu. Nie jest słuszne twierdzenie inwestora, iż podstawą takiego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej było ukształtowanie pierzei ul. [...].

Zastosowanie w sprawie art. 138 ( 2 kpa organ odwoławczy wyjaśnił tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpatrzona przez dwa organy administracji różnych stopni /zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego/. Uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym analizy przedmiotowego terenu i wydanie decyzji merytorycznej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor zarzucając błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 7, 11, 107 oraz 138 ( 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 138 kpa wskazują na to, iż organ ten winien dążyć do zakończenia sprawy o ile to jest możliwe, zaś art. 138 ( 2 kpa znajduje zastosowane wyjątkowo i w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przede wszystkim powinien ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy a także dokonane przez ten organ ustalenia. Nie jest przy tym skrępowany ani tymi ustaleniami, ani argumentami odwołania, jeżeli dojdzie do wniosku, że w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji znajdują się luki, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 kpa.

Decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 ( 2 kpa może być podjęta tylko w takich sytuacjach, o jakich mowa w tym przepisie, żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 ( 2 kpa /por. wyrok NSA z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633 Lex nr 198333/.

Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, iż to w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ statuuje się zasadę, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/.

Gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokonuje się oceny, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej inwestora obszar analizowany, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza akt postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji nie upoważnia do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też, że przeprowadził je w sposób naruszający przepisy procesowe. Została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu /( 3 ust. 1 ww. rozporządzenia/ w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. Z części tekstowej załącznika wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i wykreślono na kopii mapy dołączonej do wniosku inwestora, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo zatem wyznaczono obszar analizowany a następnie dokonano porównania planowanej inwestycji z budynkami znajdującymi się na tym obszarze. W analizie urbanistycznej /części tekstowej/ wskazano na zróżnicowaną wysokość budynków na tym terenie oraz podano ilość kondygnacji i średnią wysokość budynków jednorodzinnych jak i liczbę kondygnacji budynków wielorodzinnych. Ustalono średnią wysokość budynków konfrontując ją z danymi przestawionymi przez inwestora. Określono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej i uzasadniono dopuszczenie wyższego niż średni wskaźnika dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo też określono nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji odnosząc się do części graficznej analizy urbanistycznej przy uwzględnieniu, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest "rozrzucona", zaś linia zabudowy jednorodzinnej jest ukształtowana zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Szerokość elewacji frontowej po przeprowadzonej analizie ustalono na poziomie maksymalnym /ponad średnią wartość występującą w analizowanym obszarze/ wskazując, że charakter zabudowy ma kształtować pierzeję ulicy [...], z obowiązkiem zastosowania podziałów pionowych.

Inwestor określił dach obiektu jako płaski, co nawiązuje do zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w obszarze analizowanym. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej zaś zarządcy dróg uzgodnili obsługę komunikacyjną inwestycji. Inwestor uzyskał zapewnienie właściwych jednostek w kwestii zaopatrzenia inwestycji w media. Brak jest potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu /z gruntów rolnych i leśnych/ na cele budowlane. Taki stan rzeczy Sąd pierwszej instancji ocenił jako uprawniający do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, zaś ewentualnie organ odwoławczy w razie uznania po temu potrzeby, mógłby skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 kpa. W żadnym razie natomiast nie można było uznać, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je w sposób rażący naruszając przepisy procesowe. Niezawarcie w decyzji wyliczeń matematycznych, na podstawie których ustalono szerokość elewacji frontowej czy też brak uzasadnienia wyznaczenia takiej, a nie innej szerokości elewacji nie oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego i może prowadzić do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwala na weryfikację przez organ odwoławczy ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji. Również zarzucona przez Kolegium ewentualna błędna wykładnia § 7 ww. rozporządzenia nie może stanowić podstawy zastosowania art. 138 ( 2 kpa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Kolegium w kwestii rozumienia ( 4 i ( 7 ww. rozporządzenia co do pojęcia "bliskiego sąsiedztwa" jest błędne. Przez działki sąsiednie, należy wprawdzie rozumieć takie, które znajdują się w tzw. bliskim sąsiedztwie, to jest działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1945/08/, to jednak ( 4 ust. 4 i ( 7 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszczają zastosowanie odstępstw od wyznaczenia linii zabudowy oraz górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tej linii lub tej krawędzi zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wynika to z przeprowadzonej analizy, można odstąpić od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy czy też górnej krawędzi elewacji frontowej, przyjmując np. większą wysokość tej krawędzi. Nie jest więc słuszne stanowisko, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej biorąc pod uwagę cały obszar analizowany, a nie przeanalizował bliskiego sąsiedztwa. Skoro brał pod uwagę cały obszar analizowany, to nie można zasadnie twierdzić, że nie przeanalizował zabudowy znajdującej się w tzw. bliskim sąsiedztwie, znajdującej się przecież na obszarze analizowanym. Uwagi te odnoszą się również do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa S. [...],[...] i [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest "imputowanie SKO, że wadliwie zastosowało dyspozycję art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" w kształtowaniu uwag merytorycznych do decyzji organu pierwszej instancji oraz wybranie niewłaściwego trybu podjęcia decyzji kasatoryjnej /art. 138 ( 2 kpa/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organ odwoławczy wydał właściwą decyzję jak też należy mieć na uwadze, że inwestor zamierza posadowić budynek mieszkalny z garażem podziemnym na terenie, na którym znajdują się sieci infrastruktury podziemnej, które będzie musiał przenieść na inne miejsce.

Obecny na rozprawie pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej podtrzymał podniesione w niej zarzuty i wnioski, podkreślając, iż działka inwestora oraz działka zajmowana przez Wspólnotę powstały w wyniku podziału przy zapewnieniu, iż Wspólnota będzie mogła nadal korzystać z mediów znajdujących się na sąsiedniej działce. Obecnie inwestor nie respektuje tego zapewnienia i już spowodował odłączenie jednego z mediów.

Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieopartej na usprawiedliwionych podstawach jak też zauważył, że kwestia sporu dotyczącego przeniesienia istniejącej sieci infrastruktury technicznej jak też korzystania z mediów nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano w niniejszej sprawie naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z niewłaściwym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż brak było podstaw do wydania przez samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 ( 2 kpa.

Wypada zauważyć, że sporządzający tę skargę kasacyjną profesjonalista nie dostrzegł, że podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie stanowił nie art. 60 ust. 1 ww. ustawy, lecz jej art. 61 ust. 1. Prawidłowo zarzut dotyczący zaskarżonej decyzji został sformułowany jedynie w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której inwestor zarzucił błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wadliwie podniesiony zarzut mógł być rozpatrzony wyłącznie w takim zakresie, czy odpowiadające prawu jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii przyjęcia, iż w warunkach danej sprawy organ odwoławczy, to jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, miało prawo do zastosowania art. 138 ( 2 kpa, a więc orzeczenia o uchyleniu pozytywnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej, wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 ( 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji prowadzi bowiem w warunkach danej sprawy do jej przedłużania, a może nawet spowodować przewlekłość postępowania. Przepis art. 138 § 2 kpa, daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w razie uznania, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie /np. wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu/ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 kpa. Wydając decyzję na podstawie art. 138 ( 2 kpa organ odwoławczy powinien jednak zawsze pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa. W rozpatrywanej sprawie ten problem jednak nie wyniknął, bowiem zasadniczo zaistniał tylko spór, który mógł być usunięty przez organ odwoławczy we własnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.